Український Парламент — ударник ухвалення законів з-поміж інших парламентів світу, але це не допомагає вирішити багатьох життєво важливих питань. Виборча реформа не запущена, склад ЦВК кілька років потребує оновлення, очікуваної відкритості в роботі парламенту немає. У кожній фракції є фігуранти антикорупційних розслідувань. Парламентарі самі ж порушують Конституцію і кнопкодавлять. Керівництво Верховної Ради не може впоратися з цими проблемами. Тим часом Президент зміг консолідувати свій вплив на парламент після кризи в коаліції.

27 червня спікер Андрій Парубій підсумував проміжні результати роботи парламенту 8-го скликання. Напередодні відновлення роботи Верховної Ради восени ЧЕСНО оцінює коректність заяв Голови парламенту про законотворчу діяльність, коаліцію, комітети, прогули, кнопкодавство, фігурування нардепів в антикорупційних розслідуваннях та зняття недоторканності з них.

Спікер наполягає на тому, що законодавство не містить зобов'язання Голови Верховної Ради оприлюднювати списки депутатів коаліції. Це правда, але лише тією мірою, якою діяльність коаліції взагалі майже не регламентується законодавством. Саме на відсутність відповідних норм послався суд, обґрунтовуючи відмову в задоволенні позову.

Створення коаліції після обрання парламенту нового скликання передбачене ст. 83 Конституції України. Ця стаття містить посилання на докладніше регулювання Регламентом Верховної Ради, але відповідні положення були вилучені з нього ще 2010 року, і зараз коаліція не згадується там жодним словом. Тобто, фактично, чинний Регламент не відповідає Конституції. Брак регулювання коаліції унеможливлює вирішення у правовому полі питань, пов'язаних із її діяльністю. Звідси й посилання на неформальні публічні заяви народних депутатів замість надання формалізованого документу про існування коаліції після виходу з неї кількох фракцій-засновниць.

Питання про наявність або відсутність коаліції після лютого 2016 року принципове ще й тому, що згідно зі ст. 83 Конституції та ст. 8 Закону "Про Кабінет Міністрів України" саме коаліція пропонує Президенту кандидатуру Прем'єр-міністра. Адже кандидатура Володимира Гройсмана вносилася 14 квітня 2016 р., вже після виходу трьох фракцій зі складу коаліції. А якщо виходити з того, що коаліція на той момент припинила існування, то внесення кандидатури прем'єра відбулося з процедурним порушенням. Тобто, фактично, від питання про збереження коаліції після виходу фракцій може залежати і легітимність уряду.

Сама по собі кількість законів не свідчить про якість законодавчої діяльності. За даними порталу законодавства Верховної Ради на момент написання цієї статті, за 2,5 роки роботи нинішнього парламенту почали діяти 687 законів, а за останній рік протягом року перед прес-конференцією — 215 законів. Порівняння з парламентами інших країн показує, що Верховна Рада видає незвично багато законів.

Така кількість законів не може не позначатися на їхній якості. В Україні одна й та сама сфера часто регулюється одночасно багатьма законами з великою кількістю поправок, що неминуче призводить до колізій і проблем з тлумаченням законодавчих норм.

Експерти з реформи виборчого законодавства говорять про п'ять (а не сім) відповідних законопроектів: три різних проекти Закону про вибори народних депутатів (1068, 1068-1, 1068-2) та два проекти Виборчого кодексу (3112, 3112-1), один із яких вніс Андрій Парубій. У профільному комітеті Верховної Ради немає консенсусу щодо оцінки цих законопроектів та того, якому з альтернативних проектів треба віддати перевагу. Головна зміна, якої зараз домагаються від Верховної Ради неурядові організації, – скасувати мажоритарну систему, а закриті пропорційні списки перетворити на відкриті регіональні партійні списки, що дозволить виборцю впливати на місце кандидата в списку партії. Це дозволило б якщо не усунути проблему продажу місць у партійних списках, то принаймні зменшити її вплив на результати виборів. Робота неформальної групи представників фракцій поки не дала конкретних результатів у вигляді винесення законопроектів на розгляд сесійної зали.

На думку Миколи Виговського, координатора Громадського руху ЧЕСНО, виборча реформа має зменшити вплив непублічних інтересів на політичні рішення:

У більшості членів Центральної виборчої комісії (12 з 15) повноваження добігли кінця ще в середині 2014 року, проте вони продовжують працювати на підставі змін до Закону України "Про Центральну виборчу комісію". У промові Парубія йдеться про проект постанови про призначення 11 членів ЦВК, який депутати ось уже більше року ніяк не проголосують.

Ольга Айвазовська, директорка Громадянської мережі "Опора", наголошує на надмірній тривалості консультацій щодо членів ЦВК:

Ця теза — коректна: за Конституцією України, наша держава справді є змішаною республікою з провідною роллю парламенту. Однак останнім часом баланс сил у державі змістився не на користь парламенту. Президент поступово посилював свій вплив на інші гілки влади, що призвело до порушення системи стримувань та противаг. Одним із переломних моментів став розпад коаліції та призначення прем'єром Володимира Гройсмана, попри великі сумніви експертів і політичних опонентів у дотриманні процедурних правил та духу Конституції. Розпад провладної коаліції не завадив Президентові просувати власні законопроекти. Після виходу "Батьківщини" та "Самопомочі" з коаліції у лютому 2016 р. частка внесених депутатами або Кабміном законопроектів, які Рада успішно ухвалила бодай у першому читанні, скоротилася приблизно на 60%. Натомість частка нечисленних президентських законопроектів упала лише на 7%.

"Електронна Погоджувальна рада" покликана перевести підготовку засідань Верховної Ради з паперової в електронну форму за допомогою спеціального сервісу. Він дозволятиме депутатам відстежувати статуси законопроектів та має зробити процес ухвалення рішень більш прозорим. "Електронна Погоджувальна рада" почала працювати в тестовому режимі у вересні минулого року.

Згаданий спікером "президент Кокс" — це Пет Кокс, очільник Місії Європейського парламенту з оцінки потреб, що розробляла "Дорожню карту щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради" у вересні
2015 р. — лютому 2016 р. Ця Дорожня карта містить 52 рекомендації щодо більш ефективної і прозорої роботи українського парламенту. Наразі можна говорити про виконання лише дуже незначної рекомендацій — наприклад, можливість коментування законопроектів.

Розгляд блоків тематичних питань, який, проте, не є частиною згаданої Дорожньої карти, справді вже активно застосовується у Верховній Раді з осені 2016 року. Кілька разів протягом пленарного тижня разом розглядаються законопроекти, пов'язані спільною тематикою. Такий підхід дозволяє депутатам не розпорошувати увагу, постійно переключаючись між різними темами.

Загальним рамковим документом, що стосувався поліпшення доступу громадськості до інформації, пов'язаної з роботою парламенту, є Декларація відкритості парламенту. Одна з розробниць Плану дій для її впровадження Надія Бабинська негативно оцінює стан виконання цього документу:

При цьому відстеження роботи з імплементації плану ускладнене відсутністю відповідного моніторингу у ВРУ.

Наразі комітети Верховної Ради зосереджуються здебільшого на роботі над законопроектами, поданими народними депутатами. Лише дуже невеликий відсоток таких законопроектів (близько 8% у ВР 8 скликання) стає законами. Місія Кокса рекомендує "розвантажити" комітети, зменшивши кількість непрохідних, неякісних законопроектів. Для цього кожен законопроект має ще до реєстрації проходити попередній аналіз на відповідність вимогам статті 92 Регламенту ВР, на уникнення дублювання законодавства тощо. Також пропонується визначати для розгляду на кожній сесії лише 20 пріоритетних законопроектів.

На якість законопроектів погано впливає також те, що деякі депутати мало працюють за профілем власних комітетів і стають авторами законопроектів у зовсім інших сферах. Для прикладу, Юлія Тимошенко входить до Комітету з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, але вносить переважно законопроекти з бюджетної, податкової і зовнішньої політики. Олександр Вілкул за приналежністю до комітету мав би займатися питаннями європейської інтеграції, а не бюджетної політики, якої найчастіше стосуються його законопроекти. Юрій Левченко є членом Комітету з питань бюджету, але вносить здебільшого законопроекти з безпекової, зовнішньої та гуманітарної політики. Усі троє - серед рекордсменів непрофільної законотворчої діяльності, згідно з аналізом Громадянської мережі ОПОРА.

Іншою проблемою є те, що нардепи часто прогулюють засідання комітетів Верховної Ради. За даними Громадянської мережі ОПОРА, депутати Верховної Ради 8-го скликання пропустили близько 29% засідань комітетів. Майже кожен п'ятий депутат прогуляв більше половини всіх комітетських засідань. На думку авторів Дорожньої карти, народні обранці менше прогулювали б засідання, якби пленарні засідання та засідання комітетів відбувалися на одному тижні, а не на різних, як зараз. Як показує наша інфографіка, участь у голосуваннях для більшості фракцій важливіша за копітку роботу в комітетах, тому часто вони не вважають за потрібне приходити до Верховної Ради у комітетські тижні, коли не відбувається голосувань.

Прогули справді залишаються серйозною проблемою в роботі Верховної Ради. У перші 2,5 роки роботи Верховної Ради 8-го скликання різні фракції прогулювали від близько 10% до близько 30%. Найзапекліший прогульник, що майже ніколи не відвідував засідань Верховної Ради, — відомий своїми ультранаціоналістичними поглядами позафракційний депутат Андрій Білецький.

Неособисте голосування або кнопкодавство — це порушення ст. 84 Конституції та ст. 47 Регламенту Верховної Ради України. Проте депутати постійно вдаються до нього задля отримання важливих для фракції рішень, адже без депутатів-прогульників голосів може бути недостатньо для позитивного рішення. Громадський рух ЧЕСНО зафіксував за час діяльності Верховної Ради 8-го скликання 254 факти неособистого голосування. При цьому кількість помічених Рухом порушень протягом останнього року зросла вдвічі.

Найчастіше кнопкодавить фракція "Блоку Петра Порошенка", а найбільший відсоток кнопкодавів — у фракції "Відродження". До цієї ж фракції належить і рекордсмен з кнопкодавства — Антон Яценко.

У нинішній Верховній Раді справді багато фігурантів антикорупційних розслідувань: у базі каталогу Громадського руху ЧЕСНО таких 121, причому об'єктами антикорупційних публікацій є депутати всіх без винятку фракцій і груп.

Міжнародна антикорупційна організація Transparency International побачила певний прогрес у справі боротьби з корупцією в Україні протягом трьох останніх років, проте наша країна піднялася у рейтингу сприйняття корупції лише на 14 сходинок — зі 144-го місця у 2013 р. на 131-ше місце у 2016 р., отримавши такий самий бал, як Росія, Казахстан, Непал та Іран. Загальний рівень корупції в країні, згідно з цими висновками, залишається надзвичайно високим.

Спікер має рацію в тому, що подання електронних декларацій супроводжувалося значними технічними проблемами, особливо в останній тиждень перед їх подачею. У зв'язку з цим термін подачі навіть подовжили на тиждень.

Про визнання проблеми непрямо свідчить наявність двох законопроектів. Остап Кучма, член Громадської ради при НАЗК, пояснює їх особливості так:

11 та 14 липня Парубій справді надав парламенту можливість проголосувати за всіма резонансними справами, відкритими Генеральною прокуратурою щодо можливих корупційних дій шести народних депутатів: Андрія Лозового, Євгена Дейдея, Олеся Довгого, Борислава Розенблата, Максима Полякова та Михайла Добкіна. Аналіз ЧЕСНО виявив, що в фракції по-різному відреагували на відкриття кримінальних справ на цих депутатів — їхні реакції не обмежувалися принциповою підтримкою чи принциповим виступом проти. Хоча парламент і надав дозвіл на відкриття кримінального провадження щодо чотирьох із шести депутатів (усіх, крім Дейдея і Лозового), загалом про "кругову поруку" депутатів говорити можна: фракції здебільшого менш охоче голосували «за», коли йшлося про їхніх представників. Самі шестеро фігурантів майже завжди голосували «проти», утримувалися або ігнорували голосування — за винятком чотирьох голосів. Зокрема, Борислав Розенблат і Михайло Добкін проголосували за зняття з себе депутатської недоторканності. Той факт, що зі всіх фігурантів парламент дав згоду на арешт лише опозиціонера Добкіна, не може не викликати підозр у вибірковості їхньої реакції та політичній заангажованості голосування.

Всі закони, згадані в моніторингу плану дій з візової реалізації громадської організації "Європа без бар'єрів", були ухвалені ще попередньою Верховною Радою. Цей моніторинг не є вичерпним, але приписувати заслугу створення передумов для ухвалення безвізового режиму поточній Верховній Раді — це велике перебільшення. Фактично з 2016 року вже відбувалася імплементація безвізового режиму з боку європейських партнерів, оскільки Україна виконала переважну більшість вимог. Європейська комісія визнала це в грудні 2015 р., чим дала зелене світло для безвізу. Закон щодо створення Національного антикорупційного бюро і Закон про запобігання корупції також ухвалені ще Верховною Радою попередньої каденції. Верховна ж Рада 8 скликання внесла низку змін, потрібних для роботи НАБУ та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а також створила законодавчу основу для реформи поліції.

До певної міри співпраця неурядових організацій із парламентом справді відбувається. Серед її основних форматів — робочі групи з підготовки конкретних законопроектів, експертні та громадські ради, участь у комітетських слуханнях, надання неурядовими організаціями експертизи на запит парламенту. За даними опитування представників 70 НУО Лабораторією законодавчих ініціатив у 2015 році, 35% оцінювали ефективність співпраці з парламентськими комітетами як високу, 41% — як середню і лише 4% — як низьку. Водночас, 20% опитаних НУО заявили про повну відсутність такої співпраці.

Розробка законопроектів справді є насамперед справою органів законодавчої та виконавчої влади, тоді як для НУО природнішою є роль експертизи та адвокації законопроектів. Позиції НУО інколи враховуються під час роботи над законопроектами, проте часто це відбувається під тиском через медіа та рекомендацій західних партнерів.

Водночас, останнім часом влада посилила тиск на представників громадських організацій. Ідеться не тільки про випадки тиску на представників Центру протидії корупції Віталія Шабуніна та Олександри Устінової, а і про спроби законодавчо ускладнити діяльність антикорупціонерів. Так, президентські законопроекти 6674 та 6675 додатково регулюють подання неурядовими організаціями звітності до фіскальних органів. Законопроект 6675 пропонує позбавляти ці організації статусу неприбутковості в разі виявлення помилок у поданій ними звітності. Це легко може стати інструментом тиску на "незручні" НУО. Крім того, другий із цих законопроектів містить вимогу звітування фізичних осіб — підприємців, що отримали кошти від міжнародних донорів, за всі видатки понад три прожиткових мінімуми. Ці ініціативи вже наразилися на запеклу критику з боку самих НУО, західних посадовців та міжнародних організацій.

Таким чином, Верховна Рада 8-го скликання, попри дуже велику за світовими мірками кількість ухвалених законів, поки що не спромоглася розв'язати низку критично важливих для суспільства і для роботи самого парламенту проблем. У своєму виступі Андрій Парубій намагався применшити масштаб цих проблем або відмовлявся їх визнавати, як у випадку з питанням про існування коаліції. Також він включив до підсумків половини каденції чинного парламенту деякі результати діяльності попередньої Верховної Ради. При цьому в оцінених Громадським рухом ЧЕСНО заявах ми не виявили очевидних і доведених випадків свідомої брехні.

Фото в матеріалі: ЧЕСНО, сайт ВРУ