Київ, Львів, Одеса: як і чому там (не) формуються агломерації

Про законодавче врегулювання агломерацій замислилися після початку децентралізації під час об’єднання громад у 2016–2019 роках. Тоді нардепи тричі намагалися подавати законопроєкти, що мали внормувати створення та функціонування агломерацій. Однак до реального розгляду справа так і не дійшла. Попри це спроби формувати агломерації були, й подекуди навіть успішні.

Чому досвід формування агломерацій в Україні не є вдалим? Що може допомогти розвивати цей напрям? Які зміни потрібні для розвитку агломерацій? Спробуймо розібратись у цій статті.

Що таке агломерації й у чому з ними є проблеми в Україні

Загалом агломерацію дуже спрощено прийнято визначати як скупчення населених пунктів із великим містом-центром. Однак у сучасному розумінні поняття агломерації має дещо ширше значення й означає не лише взаємодію міста-центра та його супутників, а ще й максимальне використання спільних ресурсів, оптимізацію інфраструктури та навіть спільне врядування.

В Україні поняття агломерації офіційно закріпили в Державній стратегії регіонального розвитку (ДСРР) 2021–2027, де також визначили сім потенційних агломерацій: Київську, Львівську, Харківську, Одеську, Дніпровську, Запорізьку та Криворізьку. В ДСРР визначають агломерації як скупчення міст із загальною чисельністю понад 500 тисяч осіб. У країнах ЄС ця планка ще нижча — 250 тисяч.

За словами В’ячеслава Негоди – голови Конгресу регіональних влад при Президентові України, на сьогодні в Україні таких природніх агломерацій є близько двадцяти.

«Їх особливістю є те, що вони об’єктивно об’єднані економічними, трудовими, соціальними, культурними, інфраструктурними, та іншими зв’язками. Керуючи спільними інтересами територіальні громади можуть об’єднати свої зусилля для їх розвитку та вирішення актуальних проблем. Тобто агломерація – це і потенційна форма співробітництва територіальних громад» – каже Негода.

У цьому разі функціональні й економічні зв’язки між містами утворюються набагато швидше та органічніше за законодавчі норми й адміністративно-територіальні реформи. Відсутність законодавства не означає відсутності агломерацій, адже фактично в Україні їх уже дуже багато. Але взаємодія між містами існує й без законодавчих меж, хоча її ефективність нерідко є сумнівною.

На цю проблему і звертають увагу в ДСРР. Досить часто агломерації в Україні мають проблеми з неефективним транспортним сполученням, високе навантаження на мережу інженерних комунікацій, незбалансованість темпів забудови чи загострення екологічної ситуації. Крім того, наявна інфраструктура в агломераціях далеко не завжди відповідає сучасним потребам обсягу маятникових міграцій.

Відсутність нормативної бази та системної роботи з боку Кабінету міністрів у цьому напрямі теж породжує низку проблем, таких як нерозуміння потреби в утворенні ефективних агломерацій у великих містах та побоювання поглинання в містах-супутниках. Модель функціонування агломерацій може дуже варіюватись. У світовій практиці є приклади як створення окремого муніципального органу для управління агломерацією, так і співробітництва на основі угод, вибудуваних між місцевою владою.

Агломерування по-українськи. Такий різний досвід

Міста в Україні намагалися створювати агломерації на рівні початкової законодавчої бази, а саме законів «Про співробітництво територіальних громад» і «Про асоціації органів місцевого самоврядування». На їх основі у великих містах — Одесі, Києві та Львові — створювали агломерації. Щоправда, з різним успіхом.

Найунікальніша ситуація була саме довкола Одеси, де ініціатива йшла не від міста, а від області. 2011 року Одеська обласна рада ухвалила стратегічний план розвитку Одеської агломерації, в якому пропонувалося розділити території області на п’ять субрегіонів, серед яких один (із центром в Одесі) є субрегіоном агломераційного типу.

Для України це був перший прецедент спроби створити моноцентричну агломерацію, однак нав’язування агломераційної взаємодії «згори» не знайшло підтримки у місцевої влади. Фактично до практичної реалізації стратегії так і не дійшло.

Трохи іншою є ситуація з Київською агломерацією, яку утворили як фактично громадську організацію через добровільне об’єднання 19 органів місцевого самоврядування, включно з Києвом. На відміну від інших великих міст створити агломерацію в Києві складніше через статус столиці та фактично окремої адміністративно-територіальної одиниці.

У процесі децентралізації до Києва не приєднували жодних населених пунктів, відповідно для об’єднання з іншими громадами було обрано модель добровільної участі як рівних партнерів. Такий підхід має свої переваги й дає змогу муніципалітетам поступово випрацювати модель взаємодії.

У межах об’єднання Київської агломерації визначили форми взаємодії, які включають делегування виконання окремих завдань, реалізацію спільних проєктів, спільне фінансування комунальних підприємств і утворення нових, а також створення спільних органів управління. Такими органами є рада та наглядова рада, де головує мер Віталій Кличко. Такий підхід теж став досить унікальним для України, але на відміну від Одеси в столиці вдалося запустити реальні процеси взаємодії, оскільки ініціатива походила саме від місцевих рад.

Науковці такий тип агломерації називають «конурбацією», тобто поліцентричним агломераційним об’єднанням. У цього підходу є очевидні недоліки, оскільки він передбачений для міст, які не лише є рівними в правовому статусі, а й мають відносну рівність у соціально-економічному плані. Попри задекларовану рівноправність Київ має очевидну економічну та соціальну перевагу над містами-супутниками, які здебільшого залежні від столиці.

Відповідно через це в агломерації може страждати довгострокове планування розвитку, оскільки воно має враховувати реальну ситуацію, в якій міста мають підлаштовуватися під агломераційний центр, що може потенційно створити напруженість і конкуренцію між органами місцевого самоврядування. Наразі планування є якраз найбільшою проблемою Київської агломерації, котра здебільшого концентрується радше на вирішенні поточних питань, аніж стратегічному й детальному плані розвитку.

Як наслідок, проблему з маятниковою міграцією не вдається вирішити навіть попри формування агломераційної взаємодії. У ДСРР зазначається, що до столиці на роботу приїжджають понад 560 тисяч жителів передмістя, тобто 32% населення всієї Київської області. Враховуючи хронічні проблеми самого Києва з громадським транспортом, ситуація з маятниковою міграцією ще погіршується.

Найперспективнішою наразі ж є Львівська агломерація, де за прикладом Києва також створили асоціацію органів місцевого самоврядування. Ключовою відмінністю Львова є наявність приєднаних під час децентралізації 2020 року населених пунктів, які автоматично увійшли до асоціації. У грудні 2023 року ще 10 сусідніх громад підписали меморандум і стануть рівними членами Львівської агломерації.

Однак у Львові вирішили піти трохи далі та створили стратегію розвитку агломерації на період до 2027 року, яка стане основою для її подальшого формування. Проєкт стратегії розробляли ще до початку повномасштабної війни за участю громад, області та експертів із країн ЄС.

Основним позитивним моментом є визначення ключових стратегічних цілей, які насамперед передбачають налагодження чіткої співпраці між громадами, що в українських реаліях досить чітко свідчить про перспективу подальшого існування агломерації. Другою стратегічною ціллю визначають саме якість життя, що включає транспортне сполучення, спільне управління відходами, розвиток інфраструктури, доступ до освіти та питання екології. Це є основною відмінністю з Одеським стратегічним планом, який радше концентрувався на суто економічному розвитку.

Водночас слід зазначити, що не всі сусідні громади погодилися приєднатися до Львова, зокрема через страх поглинання. І хоча цей страх певною мірою є перебільшенням, він потребує окремої роботи з місцевим самоврядуванням із боку як уряду, так і представників агломерацій.

Що потрібно Україні для розвитку агломерацій?

Формування агломерацій на законодавчому рівні можна буде розцінювати як наступний етап децентралізації. Проте спочатку Україна має чітко розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування та центральною владою, а також завершити процес створення інституту префектів і нарешті ухвалити законопроєкт №4298, який регулюватиме місцеві держадміністрації. Для агломерацій префекти можуть стати саме тією рушійною силою, яка пришвидшить їх формування в усіх регіонах України.

Голова профільного підкомітету у Верховній Раді Віталій Безгін каже, що новий напрям децентралізації залежатиме від розвитку регіонів: «Наприклад, Велика Британія вся побудована на агломераціях. Чи підемо ми таким шляхом, поки питання. Але загалом це дуже масштабна та неминуча історія – поглиблювати взаємодію громад»

Утім, на думку В’ячеслава Негоди, громади вже мають можливості для розвитку агломерацій на прикладі Львівщини.

«Не зовсім погоджуюся, що розвиток агломерацій є наступним кроком етапу з децентралізації. Якраз децентралізація і створила сприятливі умови для такого співробітництва, бо всі громади отримали одинакові статус, мають тотожні повноваження і рівні права як сторони співробітництва. Ще важливий аспект полягає в тому що в умовах децентралізації лише громади наділені право у прийнятті рішень стосовно об’єднання своїх зусиль в рамках добровільного співробітництва. Однак ця форма дуже повільно розвивається» – каже Негода.

Однією з основних функцій голів державних адміністрацій (які після реформи стануть префектами) має бути координація органів місцевого самоврядування та юридична допомога. На додачу статус префектів, які за логікою реформи мають бути кадровими держслужбовцями, а не політичними призначенцями, стимулюватиме й допомагатиме їм виступати як медіаторам у процесі формування агломерацій у разі виникнення спірних ситуацій.

Наступним етапом має стати підготовка вже чітко прописаної законодавчої бази для формування та функціонування агломерацій, оскільки їх закріплення в ДСРР не дає відповіді на всі необхідні питання. Хоча й нині законодавство дозволяє громадам досить широку співпрацю, формування агломерацій потребує чіткіших норм.

«Вдосконалення законодавчого поля могло б покращити мотивацію до розвитку агломерацій. Вже не один рік ведуться дискусії про відповідний законопроект. Була домовленість, що основним розробником цього законопроекту стануть всеукраїнські асоціації.  Підготовлено попередні пропозиції, але вони не набули форми законопроекту» – вважає В’ячеслав Негода.

Приклад Києва, Одеси та Львова свідчить, що попри бажання громади формують агломерації радше методом проб і помилок, аніж за чіткою процедурою, визначеною законом. Окрім того, з розвитком співпраці між муніципалітетами виникне потреба й у визначенні законодавчих норм функціонування та врядування в агломераціях.

Віталій Безгін каже, що новий законопроєкт може з’явитися вже цього року.

«Питання агломерацій, безумовно, актуальне. У світі немає єдиної практики щодо регулювання агломерацій, є різні практики, але я є прихильником законодавчого забезпечення питання. Варто очікувати на новий проєкт цього року, але зараз ми трохи спостерігаємо за розвитком цих тенденцій в різних куточках України, особливо на Львівщині», — каже Безгін у коментарі Руху ЧЕСНО.

Також потрібна системна робота уряду з громадами в плані утворення чи приєднання до агломерацій. Їх формування не має бути ініціативою «згори», варто, щоб це йшло від самих громад. А для цього вони повинні чітко усвідомлювати переваги такого об’єднання.

Водночас іще актуальнішим функціонування агломерацій стає й через повномасштабну війну, адже агломераційна взаємодія може відіграти ключову роль у повоєнній відбудові.

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

Михайло Загородній для "Дзеркала Тижня"