Громадські асамблеї в Україні: як на місцевому рівні впроваджують новий інструмент

Першопрохідцям завжди важко

На відміну від уже звичних і обов’язкових до застосування учасницьких інструментів — публічних консультацій чи бюджету участі, громадські асамблеї в Україні на законодавчому рівні поки що не врегульовані. Проте розвиток цього механізму є напрямом руху нашої держави на шляху до вступу в ЄС. Це, зокрема, передбачено Дорожньою картою з питань функціонування демократичних інституцій і Планом заходів з реалізації у 2025–2026 роках Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2021–2026 роки.

Зазначимо, що громадські асамблеї та місцеві референдуми — різні механізми, проте в Україні останні законодавчо також не врегульовано, хоча відповідний законопроєкт авторства 112 нардепів був зареєстрований у Верховній Раді ще у 2021 році. Однак з того часу він так і не був ухвалений та перебуває на розгляді комітету.

Водночас Звягельська та Славутицька міські ради провели перші й поки що єдині в Україні громадські асамблеї. На Житомирщині з людьми радилися на тему “Створення урбаністичних просторів як громадських локацій соціальної взаємодії та відновлення”. А на Київщині запитували “Як ми можемо вдосконалити систему поводження з побутовими відходами в громаді?”.

Це інноваційний механізм для України, тож першим етапом, що розпочався торік у червні, стало навчання для представників влади з організації цього процесу на місцях. Вони мали діяти чітко за міжнародними рекомендаціями, аби не спотворити результати. 

Насамперед потрібно було зрозуміти особливості цього інструменту деліберативної демократії. Йдеться про таку форму, за якої групі громадян, що в спеціальний спосіб була обрана серед усієї спільноти, пропонується висловити думку з певного питання. Вона може мати різні формати, наприклад: громадська асамблея, громадянський форум, громадські збори або громадське журі. 

Менеджерка проєкту Ради Європи “Посилення багаторівневого врядування та місцевої демократії для підтримки відновлення України” Дарина Соколова в коментарі Руху ЧЕСНО розповіла:

“Громадська асамблея відрізняється від інших інструментів насамперед своєю методологією. Аналізуються демографічні показники повнолітнього населення: кількість мешканців, рівень освіти, стать, вік і район проживання. Далі розсилаються листи-запрошення до випадково обраних домогосподарств, але реєструватися могли й інші мешканці громади. Охочі взяти участь реєструються, тоді серед них методом жеребкування відбираються учасники так, щоб склад асамблеї максимально точно відображав населення громади за основними характеристиками”. 

За допомогою такого двоетапного жеребкування моделюється мінігромада. Зазвичай вона складається із 30–80 людей. І в Звягелі, і в Славутичі спершу розіслали по 4 тисячі запрошень. Секретар Звягельської міської ради Оксана Гвозденко розповіла, що впоратися з цим завданням силами чотирьох залучених координаторів було нереально, тож допомагали волонтери. Далі чекали на згоду від людей, а тоді вже серед них навмання, пропорційно до загальної кількості груп населення обирали учасників. Із цим виникли певні проблеми: 

“Багато серед тих, кого випадковим чином обрав комп’ютер (саме серед молодих людей), відмовилися. Ми робили заміну. Звісно, ті, що погодилися, прекрасно працювали, але було б чудово, якби їх було більше”. 

В обох громадах обрали по 45 основних (два місця були зарезервовані для ВПО) і 12 додаткових представників. Наприклад, у Звягелі наймолодшому учаснику було 18 років, а найстаршій учасниці — 82. Й усі вони володіли переважно побіжними знаннями про урбаністику. В цьому полягає одна з головних “фішок” деліберативної демократії. 

Із профанів у експерти

Основне завдання громадської асамблеї — напрацювати якісні рекомендації від громади для влади. Але які поради можуть дати люди, що не орієнтуються в темі? Цю проблему розв’язує наступний етап. Під час сесій з учасниками працювали незалежні експерти. Наприклад, у Славутичі провели низку панельних дискусій, презентацій і навіть екскурсію в Чернігів. 

Усе побачене й почуте учасники обговорювали в групах по 7–8 людей, до кожної з яких був прикріплений фасилітатор — провідник, що скеровує дискусію, проте не впливає на неї. До слова, цих фахівців теж спеціально готували. Їхнім завданням було дати змогу кожному учаснику висловити свою ідею й уникнути типової проблеми обговорень — перетворення на дебати, мета яких перемогти в суперечці. Якщо присутні в результаті дискусій не змінять своєї позиції — це не важливо, оскільки головна ціль — знайти спільні знаменники.

Один із учасників громадської асамблеї в Славутичі Микола Рудченко у коментарі ЧЕСНО розповів, що хоч і не був спеціалістом у темі, проте погодився взяти участь у проєкті з цікавості: 

“Коли люди вважають, що знають більше, ніж всі, це інколи шкодить. Тобто обрати учасників рандомно — правильно, щоб не були лише охочі, які знають як, але самі ніколи цього не робили. Я побачив, що люди, які зазвичай не беруть участі у подібних заходах, інколи вкладають більше своїх думок, пропозицій, ідей, аніж ті, що вже йшли підготовлені. Часто останні ставали деструктивними. А інші, почувши інформацію, проаналізувавши її, змінивши, можливо, свій погляд на деякі речі, — готовими до пошуку консенсусу”.

Деліберативна демократія — дієвий спосіб залучити до прийняття рішень ту частину громади, яка зазвичай не надто активна. Головне, щоб влада проводила громадські асамблеї не для галочки. На цьому наголосила кандидатка політичних наук, викладачка Києво-Могилянської школи врядування ім. Мелешевича Тетяна Андрійчук:

“Підвищується якість рішень, адже учасники громадської асамблеї вже володіють необхідною для експертизи інформацією, тож можуть надати ширші рекомендації, аніж якби їх створювали у владних кабінетах чи суто із залученням зацікавлених сторін. Звісно, це про формування довіри між владою й громадою, про розуміння процесів, що відбуваються в громаді, і навіть, можливо, про залучення до реалізації, наприклад, як волонтерів”. 

Сесії проводять вихідними, щоб змогли долучитися і ті люди, що працюють. Крім того, участь у дорадчих обговореннях беруть представники різних “бульбашок”, що дозволяє розглянути запропоновану проблему зусібіч. 

“Деліберативні механізми дозволяють не лише знаходити збалансовані рішення та використовувати потенціал консенсусу для розгляду чутливих питань, де є діаметрально протилежні точки зору, але й ефективно працюють із темами, що мають довгострокове значення для громади чи суспільства загалом. Ціль влади — дізнатися, як громада бачить розв’язання проблеми. Озброївшись цим баченням, важливо, аби ці рекомендації взяли до уваги й впроваджували”, — додала Дарина Соколова.

Зазвичай над розробленням “списку бажань” учасники громадських асамблей працюють по кілька вікендів поспіль. Залежить від масштабу теми. Наприклад, у Франції громадські асамблеї щодо евтаназії тривали 7 місяців. Добровольці зі Звягельської та Славутицької громад присвятили обговоренням вихідні трьох тижнів. 

У деяких країнах практикують оплату за таку залученість, проте для українських містечок під час війни знайти додаткові гроші було б складно. Як розповіла Арина Старовойтова, намагалися забезпечити бодай належний рівень технічних умов і прискіпливо обирали місця проведення зібрань. А ще розмірковували, чи все вдасться. 

“Дуже важлива комунікація. Якщо не буде чіткого комунікаційного плану, якісної інформаційної політики, залучення усіх сучасних електронних інструментів взаємодії (сайти, соцмережі, опитувальники, електронне листування, відеозвернення, чати для подальшої комунікації), то тема може загубитися, адже люди нині зосереджені на трагічних подіях війни”, — пояснила Старовойтова.

“Ми дуже боялися, що люди один вікенд прийдуть, а потім кинуть. Але тема, над якою ми працювали, зацікавила багатьох людей. Тож учасники відпрацювали усі шість днів”, — додала Оксана Гвозденко. 

У кожній із громад напрацювали десятки рекомендацій: 33 — у Славутичі та 40 — у Звягелі. 

Від рекомендацій до реалізації

Кількість рекомендацій зазвичай залежить від того, наскільки широко сформульована тема та на якому рівні відбувається деліберативне обговорення. Що точніше окреслена проблема, то компактнішим буде і список порад. На державному рівні перелік пунктів теж буде стислим, бо виконання вимог стосуватиметься значно більшої кількості людей. 

“У всьому світі загальноприйнятою нормою є те, що рекомендації громадської асамблеї мають бути розглянуті, оцінені, а ті з них, що є реалістичними, логічними та фінансово обґрунтованими — реалізовані. У Звягельській і Славутицькій громадах усі надані рекомендації були взяті до уваги. Деякі з них були об’єднані, оскільки мали схожий зміст або дублювали одна одну. На основі фіналізованих рекомендацій громади розробили конкретні плани дій”, — пояснила Дарина Соколова.

Насправді десятки людей протягом кількох тижнів здатні напродукувати сотні рекомендацій, проте далеко не всі вони потрапляють у кінцевий документ. Конкретні напрацювання мають бути підтримані більшістю присутніх. Цю межу визначають індивідуально, проте рівень підтримки має становити не менше як 70%. 

І навіть підтримані більшістю рекомендації потребують значного фінансування. Органи місцевого самоврядування намагаються шукати донорів, залучати місцевих підприємців або обходитися власними силами, розповіли у Звягельській міськраді:

“В результаті напрацювали план реалізації рекомендацій громадської асамблеї, який затвердили сесійно. Виносили документ на розгляд ради, адже багато ідей потребують залучення значних коштів, а під час війни в пріоритеті не урбаністичні зони. Тож він розрахований на кілька років. Зараз намагаємося його реалізовувати наявним ресурсом чи за допомогою підприємців громади, аби не витрачати бюджетні кошти”.

В головному парку Звягеля висадили нові дерева, встановили лави та здійснили перепоховання часів Другої світової війни. Чимало рекомендацій стосувалося майбутньої набережної, тож і там взялися до роботи: позбулися хащ, насипали пішохідні доріжки й облаштували місця для паркування авто. Для одного з сіл громади розробили проєкт благоустрою території біля озера. Навіть знайшли трохи позабюджетних коштів, щоб розпочати роботи. 

 Під час проведення асамблеї в Славутичі Кабмін ухвалив Національний план управління відходами. Тепер у громаді на Київщині чекають на регіональну стратегію, щоб на її основі розробити свою. Туди планують внести отримані рекомендації і вже поступово їх реалізовують. Контролює це спеціально створена робоча група, що збирається кілька разів на місяць: 

“Поки що тільки одне рішення було прийнято на рівні сесії про замовлення послуги на визначення морфології побутових відходів. Вона буде доступна вже влітку. Ми визначили, що в Київському кварталі міста реалізуємо пілотний проєкт з управління відходами за новим підходом. Для цього провели опитування жителів, усні бесіди з місцевими, розробили буклети, підготували інформаційну кампанію”.

Використовувати згідно з інструкцією

Інструменти деліберативної демократії мають всі шанси міцно закріпитися в Україні. Наша держава як член Ради Європи повинна дослухатися до Рекомендації Комітету міністрів державам-членам про дорадчу (деліберативну) демократію, ухваленої у вересні 2023-го. 

В документі зазначені принципи, на яких ґрунтується проведення будь-якого деліберативного процесу. Перший з-поміж них — наявність законодавчої бази. А її у нас поки що немає. Проте є завдання, визначені в Дорожній карті з питань функціонування демократичних інституцій і Плані заходів з реалізації у 2025–2026 роках Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2021–2026 роки. 

“В 2023-му році Єврокомісія ухвалила рекомендації про громадську участь, значна частина яких стосується саме впровадження деліберативних форм. У ЄС накопичили досвід, зокрема проводили деліберативну конференцію з питань майбутнього Європи, і в документі його закріпили. 

Наприкінці минулого року під час скринінгових переговорів з Україною за напрямком демократичних інституцій представники ЄК цікавилися, чи ознайомилася наша держава з цим документом й чи готова впроваджувати деліберативні форми. На той час вже відбулися громадські асамблеї в Звягелі й Славутичі, тож Україні вже було чим поділитися. 

У результаті дорожня карта функціонування демократичних інституцій до 2027-го року, яку ухвалили після скринінгових переговорів, поповнилася пунктом про вивчення й популяризацію різних форм деліберативних обговорень”, — розповіла Тетяна Андрійчук. 

Механізми деліберативної демократії у всьому світі найбільш актуальні в міжвиборчі періоди. Для України такий формат отримання фідбеку від громади нині на часі, оскільки волевиявлення відтерміноване через війну. Українці, на жаль, не можуть у звичний спосіб висловити свою підтримку чи недовіру місцевій владі зокрема. 

Хоч громадські асамблеї є чудовим інструментом місцевої демократії, проте це не панацея для розв’язання усіх проблем. Дослідниця цього виду взаємодії між владою й населенням Тетяна Андрійчук каже, їх треба застосовувати виважено: 

“Громадська асамблея — потужний захід, який вимагає значних організаційних, фінансових зусиль, тож з будь-якого питання їх проводити недоцільно. Мають виноситися на розгляд дуже важливі питання, що стосуються майбутнього. Наприклад, відновлення в громадах, стратегії розвитку або які умови потрібні, аби зберегти молодь на місцях”. 

Для того, щоб організувати хоча б одну таку кампанію, потрібні десятки тисяч євро. 

“Потрібно фінансувати незалежних фасилітаторів, тому що вони не можуть бути представниками влади чи інших зацікавлених сторін. Крім того, експертів, які формують щоденний порядок денний асамблеї та підбирають фахівців з теми, що розглядається. Експерти з теми можуть долучитися на волонтерських засадах, але потрібно заохотити їх поділитися знаннями”, — зазначила Дарина Соколова. 

Самотужки громади не зможуть впоратися із таким обсягом видатків. Руку допомоги готові простягнути інституції, що підтримують розвиток демократичних процесів в Україні. 

Зокрема проєкт Ради Європи “Посилення багаторівневого врядування та місцевої демократії для підтримки відновлення України” запланував проведення громадських асамблей у трьох громадах у 2025–2026 роках. Їх обиратимуть на конкурсній основі.