"Дистанційка" для депутатів

Спроба запровадити механізм віддаленої участі нардепів у засіданнях Верховної Ради в режимі відеоконференції під час воєнного стану викликала шквал дискусій. Дебати точаться як між самими депутатами й керівництвом парламенту, так і серед експертів і парламентських журналістів.

Голова Верховної Ради Руслан Стефанчук уже вдруге ініціює законодавчі зміни, які, зокрема, підтримали й нардепи-втікачі від забороненої ОПЗЖ. Для втілення задуму потрібно змінювати Конституцію та Регламент ВРУ. Крім того, є істотні зауваги до технічної реалізації віддаленого голосування у ВРУ та ризики, які стосуватимуться суспільної довіри до рішень, ухвалених у такий спосіб.

У липні цього року голова ВРУ Руслан Стефанчук вкотре заявив, що його ініціатива про дистанційне проведення пленарних засідань залишається в порядку денному в парламенті. Однак зараз є "більш нагальні проблеми, тому що парламент має реагувати на ті виклики, які диктує війна". Але згодом, за його словами, депутати обов’язково повернуться до обговорення дистанційного голосування.

Голова ВРУ справедливо зауважує, що в умовах повномасштабного вторгнення Росії українському парламенту потрібні запобіжники, які забезпечать повноцінну та стабільну роботу єдиного законодавчого органу в державі.

Однак у реалізації цього задуму є низка "але".

Першу спробу запровадити можливість онлайн-голосування депутатів на пленарних засіданнях у парламенті цього скликання було зроблено ще два роки тому — навесні 2020-го, під час першої хвилі коронавірусу. На той момент заступник голови Верховної Ради Руслан Стефанчук разом зі своїм братом, депутатом Миколою Стефанчуком, зареєстрував законопроєкт № 3250 щодо проведення онлайн пленарних засідань та зібрань комітетів. Головне науково-експертне управління ВРУ наголосило у своєму висновку на істотних ризиках проєкту, зокрема порушенні положення Конституції щодо особистого голосування депутата на засіданнях, а також відсутності гарантій захисту нардепа від стороннього тиску та неможливості з’ясувати, наскільки вільно відбувається волевиявлення особи під час віддаленої роботи. Вже у вересні того ж року законопроєкт було знято з розгляду, проте режим відеоконференцій запровадили на засіданнях комітетів, що позитивно позначилося на їхній роботі й дало можливість моніторити роботу депутатів під час обмежень в умовах карантину.

Майже через місяць після повномасштабного вторгнення Росії в Україну, а саме 8 березня 2022 року, голова ВРУ Руслан Стефанчук у співавторстві з іще 241 народним депутатом зареєстрував новий законопроєкт зі змінами до Регламенту щодо проведення дистанційних засідань Верховної Ради — № 7129.

Підписи співавторства під цією ініціативою поставили переважно представники "Слуги народу" (196 нардепів), а також депутати від груп "За майбутнє" та "Довіра", позафракційні та навіть представники групи ПЗЖМ. Що цікаво, одним зі співавторів виступає нардеп-утікач Олег Волошин, який є в Реєстрі держZрадників і був відсутній на засіданнях парламенту від початку повномасштабної війни Росії проти України. За даними ЗМІ, Волошин із родиною, ймовірно, перебуває в Росії, а підписав законопроєкт, очевидно, дистанційно, з допомогою ЄЦП. Крім того, свій підпис під цим законопроєктом поставив і нардеп-мажоритарник від "Слуги народу" з Одещини Ігор Васильковський, що теж був відсутній на засіданнях парламенту з лютого 2022 року і недавно виявився у списку осіб, яким президент Володимир Зеленський своїм указом анулював громадянство України.

Ці два випадки — яскравий приклад можливостей дистанційної роботи нардепів, які начебто фізично не перебувають в Україні та на засіданнях ВРУ, але мають можливість долучитися до законодавчої роботи парламенту.

У пояснювальній записці до цього законопроєкту автори зазначають, що у зв’язку з військовою агресією Росії проти України та введенням воєнного стану в Україні з 24 лютого 2022 року способи організації роботи Верховної Ради потребують удосконалення, з огляду на необхідність забезпечити безперервну роботу єдиного законодавчого органу України. Крім того, потребують додаткового унормування питання організації засідання Верховної Ради в умовах, коли присутність нардепів у будівлі парламенту на вул. Грушевського, 5 неможлива.

Голова ВРУ Стефанчук і депутати пропонують такий варіант: у разі введення в Україні воєнного стану засідання Ради можуть проводитися віддалено в режимі відеоконференції (дистанційні засідання) з відеофіксацією нардепів, які приєдналися до участі в засіданні онлайн. При цьому відкритість дистанційного засідання має забезпечуватися шляхом його прямої трансляції на телебаченні й радіо, а також на офіційному вебсайті Верховної Ради.

Читайте також. Н̶е̶ для преси. Чому Раді варто відновити прозорість?

Передбачається, що під час дистанційного засідання голосування проводитиметься шляхом підняття руки із зазначенням депутатом позиції "за", "проти" або "утримався". Після кожного голосування нардепа визначений Лічильною комісією представник із її складу повідомляє, що волевиявлення депутата зафіксовано. А після завершення голосування всіма депутатами, які беруть участь у дистанційному засіданні Верховної Ради в режимі відеоконференції, голова Лічильної комісії або її представник доповідає про результати голосування, і зрештою головуючий оголошує рішення, прийняте Верховною Радою.

"Є депутати з опозиції, які переживають, що цей законопроєкт може бути використаний не на благо. Я запропонував їм: подавайте альтернативні законопроєкти і пропишіть там усі запобіжники до тих проблем, яких ви боїтеся. Якщо дійдемо згоди, ми приймемо ваш документ. У кожному разі цю дискусію продовжити треба. Тому що це закон не про узурпацію, це закон про можливості. У будь-якій ситуації ми повинні мати механізм, який забезпечить безперервність функціонування єдиного законодавчого органу в державі", — заявляє автор законопроєкту Руслан Стефанчук.

Головне науково-експертне управління ВРУ у своєму висновку до законопроєкту нагадує: чинні приписи ст. 84 Конституції визначають, що рішення Верховної Ради приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування, а голосування здійснюється народним депутатом особисто.

Саме тому чинний регламентний порядок під час пленарного засідання в залі Верховної Ради дозволяє забезпечити вільне волевиявлення депутата в умовах відсутності безпосереднього тиску на нього під час голосування та інших причин, які б спонукали до голосування не з власної волі.

Крім того, у 2002 році Конституційний суд України дав офіційне тлумачення (№ 17-рп/2002) окремих статей Конституції, зокрема і ст. 84. Так, КСУ визначив, що пленарні засідання — це основна форма діяльності ВРУ як єдиного органу законодавчої влади під час її сесій. Це регулярні зібрання народних депутатів України у визначений час і у визначеному місці, що проводяться за встановленою процедурою. На них розглядають питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, щодо яких приймають рішення шляхом особистого голосування народних депутатів. Засідання парламенту в режимі відеоконференції не відповідають цьому визначенню, адже не є регулярними зібраннями депутатів у визначений час у визначеному місці, які проводяться за встановленою процедурою.

Також експерти ГНЕУ наголошують, що в законопроєкті чітко не визначено, в якому обсязі під час проведення дистанційного пленарного засідання застосовуються окремі положення Регламенту — повністю чи частково. Незрозуміло також, хто і в який спосіб здійснює підготовку та прийняття порядку денного дистанційного засідання Верховної Ради. До того ж у ГНЕУ підкреслюють, що за умови проведення дистанційного засідання тривалість кожного голосування становитиме близько двох годин.

"Відтак кількість голосувань на дистанційних засіданнях має бути мінімальною. З урахуванням цих міркувань, викликає сумнів ідея проводити на дистанційних засіданнях розгляд законопроєктів у другому читанні за наявності пропозицій і поправок, адже навіть у разі застосування цієї процедури для розгляду і прийняття законопроєкту можуть знадобитись десятки голосувань", — йдеться у висновку.

Ще одне серйозне занепокоєння у фахівців ГНЕУ викликає проблема надійності технічного захисту дистанційного засідання Верховної Ради, яке проводиться в режимі відеоконференції, від несанкціонованого стороннього втручання. Адже в разі використання для проведення дистанційних засідань парламенту загальнодоступних платформ, які зазвичай використовуються для відеоконференцій, значно підвищуються ризики вчинення сторонніми особами дій, що можуть перешкоджати проведенню засідання або навіть взагалі зірвати його.

Своєю чергою експерти з міжнародних організацій також наголошують на перелічених проблемних пунктах — неузгодженості зазначеної ініціативи зі ст. 84 Конституції та Регламентом ВРУ, проблемі забезпечення вільного волевиявлення депутата під час дистанційного засідання та потенційних проблемах у сфері кібербезпеки.

"Зараз ситуація адаптувалась до умов воєнного часу, тому немає нагальної потреби для дистанційних засідань парламенту. Не варто на догоду тимчасовій політичній доцільності впроваджувати механізм, який може суттєво підірвати довіру до ключових державних інституцій. Таке забезпечення тактичних кроків може мати стратегічні негативні наслідки для парламенту та держави. Можемо уявити, які будуть наслідки, якщо до такого засідання може приєднатися, скажімо, якийсь пранкер і видавати себе за народного депутата та голосувати за нього, — це буде шалений удар по парламенту як державній інституції", — наголошує старший фахівець з юридичних питань Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) в Україні Сергій Савелій.

Нагадаю, що схожу ситуацію Рух ЧЕСНО зафіксував у листопаді 2020 року: тоді замість народного депутата від «Слуги народу», мажоритарника з Херсонщини Володимира Іванова, шість разів проголосувала інша людина — невідома жінка. Це сталося на засіданні Комітету з питань організації держвлади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування ВРУ, котре відбувалося в режимі відеоконференції. Два з цих шести голосувань стосувалися президентського законопроєкту про всеукраїнський референдум. Голова комітету Андрій Клочко підміни нібито не помітив.

Тимчасом експерти зазначають, що запровадження дистанційних засідань парламенту під час війни в міжнародному досвіді немає, тож у разі його ухвалення Україна може стати однією з перших країн, у якій це буде реалізовано.

Своєю чергою Комітет з питань регламенту та депутатської етики ВРУ вже рекомендував включити зазначений законопроєкт до порядку денного VII сесії Верховної Ради IX скликання, розглянути його та прийняти за основу, з урахуванням зауважень і пропозицій до тексту законопроєкту, а також наполовину скоротити строки для подання пропозицій і поправок для підготовки законопроєкту до другого читання.

Питання довіри громадян до рішень, ухвалених депутатами у віддалений спосіб, — один із найбільших ризиків запровадження цього механізму. Попередні карантинні роки привели до істотного переосмислення підходів до роботи, зокрема дистанційної чи віддаленої, в різних галузях приватного сектора. Проте парламент як найвища законодавча інституція в державі, та й самі народні депутати як обрані та делеговані народом представники мають певну специфіку роботи з визначеними законодавством процедурами. Як бачимо, не всі практики роботи приватного сектора можна перенести до парламенту, а запровадження «альтернативних» механізмів і гнучкість усієї системи не завжди схвально сприймаються суспільством і навряд чи матимуть широку підтримку.

Рух ЧЕСНО повністю погоджується із зауваженнями фахівців ГНЕУ та тими ризиками, на яких наголошують інші експерти, до законопроєкту про дистанційне голосування у ВРУ. Тимчасових політичних переваг у цьому випадку буде значно менше, ніж потенційних ризиків від його реалізації в умовах воєнного стану.

Повномасштабна війна триває, і сьогодні важко сказати напевно, коли вона закінчиться. Саме тому ймовірність неналежної імплементації рішення про віддалене голосування в парламенті вкрай небезпечна зараз, і не лише через технічні питання, а й через можливість ворога саме таким способом втручатися в законодавчу роботу Верховної Ради.

Поліпшення роботи Ради у кризові моменти та її швидка адаптація до викликів, таких, як сьогодні, — це добра ініціатива. Однак, без сумніву, варто врахувати всі можливі прогалини й небезпеки, розробити оптимальний варіант такого законопроєкту, який зможе забезпечити ефективну і легітимну процедуру схожих голосувань та унеможливить усі перелічені ризики. На жаль, світ поки що таких прикладів не має.

А що стосується альтернативного механізму зібрання поза межами сесійної зали на Грушевського, 5, то чинний регламент дає можливість проводити засідання в іншому місці, якщо таке рішення буде прийняте конституційною більшістю. Але ставити під сумнів рішення нардепів і всієї Ради сьогодні — це небезпека не менша, ніж воєнні дії на фронтах.

Олександр Саліженко для "Дзеркала тижня"