Доручення без повноважень. Що не так із завданнями Зеленського?

Президент, уряд і громада: хто кому підпорядкований

Україна є парламентсько-президентською республікою. Уряд формує та контролює Верховна Рада, вона ж може відправити його у відставку. В Конституції визначено вичерпний перелік повноважень Президента — права давати вказівки уряду він не містить. А закон про Кабмін прямо забороняє посадовцям Офісу Президента і РНБО давати доручення уряду та його членам. Те, що заборонено апарату, глава держави робить публічно в соцмережах.

Друга ланка цього ланцюга ще важливіша. Тарифи на міський транспорт, за законом про місцеве самоврядування, є власним повноваженням міської влади. Ба більше органам виконавчої влади заборонено втручатися в законну діяльність місцевого самоврядування. Тож президент доручив уряду розробити програму у сфері, де повноважень немає ні в нього, ні в уряду.

ЧЕСНО неодноразово наголошував на цій негативній тенденції: рішення щодо Кабміну дедалі частіше фактично ухвалюють на Банковій, а парламент лише оформлює їх. Зауважимо, що ця тенденція не нова, аналогічні “координаційні” зустрічі, на яких керівникам органів влади “нарізались” конкретні задачі та терміни виконання, були фактично відразу після обрання Володимира Зеленського на посаду Президента у 2019 році. Проте через сім років проблематика змінилась, і дійшло до “доручень” запровадження безкоштовного транспорту в столиці. 

Чому саме Київ?

Наземний транспорт під час повітряних тривог зупиняється не лише в столиці. Після жовтневих ударів Дніпро повторно залишилося без світла: трамваї, тролейбуси й метро стали, пасажирів возили лише автобуси. Масована атака 3 листопада знеструмила більшість населених пунктів Вінниччини. Проте доручення президента стосується тільки Києва.

Харків запровадив безкоштовний проїзд ще в травні 2022 року рішенням міської влади й коштом міського бюджету, без жодного доручення з Банкової. Саме так і має працювати самоврядування: громада ухвалює рішення і сама за нього відповідає.

Київ і справді має свою специфіку: метро, мости через Дніпро, масштаби міста. Але якщо держава вважає проблему загальнонаціональною, то логічним кроком була б урядова програма підтримки транспорту для всіх громад під обстрілами, ухвалена постановою, з передбаченим кошторисом і зрозумілими критеріями. Натомість маємо адресне доручення одному місту, оголошене в Telegram. Це більше схоже на політичний жест, ніж на державну політику.

Показово, що мерія відповіла не про тарифи, а про борги держави. За словами Віталія Кличка, уряд 11 років не платив Києву субвенцію за перевезення пільговиків, і сума боргу перевищила 8 млрд грн. 25 резервних автобусів стоять без водіїв через обмеження на бронювання. Обидва важелі перебувають у руках уряду, тож йому доручили те, чого він робити не може, замість того, що він може й мусить. 

Звідки взяти на це гроші, у дорученні не сказано.

Банкова проти Хрещатика

Конфлікт Офісу Президента з київською мерією триває роками. З 2022 року паралельно з міською владою в столиці діє військова адміністрація, керівника якої призначає президент. За день до доручення про проїзд, 7 листопада, Зеленський заявив, що міська влада майже не виконала кроків за планами стійкості, і доручив МВС разом із КМДА готувати резервні транспортні схеми.

У такому контексті безкоштовний проїзд стає зручним інструментом. Добру новину оголошує Банкова, а рахунок і відповідальність за можливий провал лягають на уряд і мерію. Претензії до міської влади можуть бути цілком обґрунтованими. Але за це мер має відповідати перед міською радою та виборцями. Коли центр, обходячи очільника міста, обіцяє киянам безкоштовний проїзд, це вже не управління, а популізм: політична конкуренція, перенесена на автобусні маршрути.

Де є повноваження, там і процедура

Президент знає, як діяти в межах своїх повноважень. 7 листопада, на тлі скандалу в СБУ, Володимир Зеленський заявив, що затвердив законопроєкт про декларування для всіх співробітників відомства, й закликав Раду ухвалити його терміново, а також анонсував нові кадрові рішення. А вже 9 листопада вніс до Ради цей невідкладний законопроєкт. Такий вигляд має визначена законом процедура: законодавча ініціатива, профільний комітет, обговорення, голосування в залі й відповідальність депутатів за свій вибір. 

Право законодавчої ініціативи та кадрові укази щодо керівництва СБУ є саме тими інструментами, які Конституція та закони дають керівнику держави. Внесений законопроєкт ще не став законом: від того, в якій редакції його ухвалить Рада, залежить, чи побачать громадяни статки тилових силовиків ще під час війни. Ризики очевидні: обіцяного доведеться чекати роками, як це вже було з реформою ДБР, а антикризова програма вичерпає себе на рівні вечірнього звернення.

Небезпека розмивання повноважень

Історія з київським проїздом показує, до чого призводить розмивання меж між гілками та рівнями влади.

Рішення ухвалює президент, а виконувати його мусить уряд. Якщо програма провалиться, Рада може висловити недовіру Кабміну, але не Офісу Президента. Кияни можуть не переобрати мера, але оцінювати дії Банкової на міських виборах вони не будуть.

Доручення в Telegram не має номера, строку, кошторису чи процедури оскарження. Його виконання неможливо перевірити, а невиконання неможливо оскаржити. Популярну обіцянку оголошує один, а платити за неї доведеться іншим.

Якщо центр може вирішувати питання тарифів у столиці, він може робити це в будь-якій громаді. Сьогодні йдеться про проїзд, завтра — про тепло чи вивезення сміття. Децентралізація, яку Україна будувала десять років і яку записала до своїх євроінтеграційних зобов'язань, перетворюється на вертикаль доручень.

Прихильники такої моделі посилаються на воєнний стан і роль Верховного Головнокомандувача. Але воєнний стан не змінює розподілу повноважень за Конституцією, а тролейбусний тариф не є питанням оборони.

Якщо держава хоче допомогти пасажирам під обстрілами в Києві, Дніпрі, Вінниці чи Харкові, у неї є законні інструменти: урядова програма для всіх громад, ухвалена постановою, погашення боргів за проїзд пільговиків, зрозумілі правила бронювання для критичних підприємств. Якщо ж президент вважає, що уряд чи мерія не справляються, для цього існує парламентський контроль, міська рада, суд і вибори. Доручення в Telegram до цього переліку не входить.

Безкоштовний проїзд може бути доброю новиною для пасажира. Але погано, що його оголошують у Telegram, замість того щоб рішення ухвалив орган, який  має на це повноваження та нестиме відповідальність за наслідки. Доручення, яке не можна виконати, перевірити чи оскаржити, є не управлінням, а його імітацією.