Позитивні юридичні висновки мають 7-9% підписаних законів

У Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України не було зауважень до 10 чинних законодавчих актів зі 146 підписаних президентом станом на 6 лютого 2020 року. Це близько 7% від загальної кількості. Загалом Управління подало 130 зауважень до 107 законодавчих актів (деякі законопроєкти мали по 2-3 юридичні висновки). Тобто позитивних висновків було приблизно 9%. 

Із цих 10-ти законів 6 проєктів були зареєстровані ще Верховною Радою 8-го скликання. Із цих шести чотири законопроєкти отримали позитивний висновок не з першого разу. 

На негативні висновки нардепи та профільні комітети переважно не зважають, але бувають і винятки. Така історія, наприклад, сталася із законопроєктом “Про Бюро фінансових розслідувань”, до якого була поправка про конкурсну комісію для обрання голови із залученням міжнародних експертів.

Загалом ми нарахували 23 позитивні висновки від Головного юридичного управління Апарату ВРУ. Як зазначено вище, 10 законодавчих ініціатив уже стали актами. 8 законопроєктів знято з розгляду, два опрацьовує комітет, ще один (№0958) чекає на розгляд, а №0930 передано на підпис президенту. 

Головне юридичне управління подає свої зауваження до проєктів законів перед другим читанням. 

Згідно зі ст.103 Закону України “Про Регламент Верховної Ради України”, законопроєкт направляється на наукову, юридичну або іншу експертизу, проведення інформаційного чи наукового дослідження. Висновки потім мають надсилати до головного комітету для ухвалення рішень стосовно подальшої роботи. 

Експертні висновки подають до ВРУ не пізніше ніж за 14 днів від дня надходження звернення. Якщо у визначені строки висновки не одержано, вважається, що зауваження відсутні.

Висновки не надаються, наприклад, до законопроєктів про ратифікацію. 

З-поміж 104 чинних законодавчих актів більшість мала скорочений висновок: “Проєкт завізовано із зауваженнями” (20). Після об’єднання схожих коротких висновків їхній повний перелік має такий вигляд: 

Початкові короткі висновки Головного юридичного управління та іншу інформацію стосовно законодавчих актів можна дослідити за посиланням (аркуш – “Висновки”)

Читайте більше про поправки: Як нардепи Ради-9 подавали поправки

  1. Про внесення змін до ЗУ “Про будівельні норми” щодо вдосконалення нормування в будівництві;

  2. Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо подання єдиної звітності з єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування та податку на доходи фізичних осіб;

  3. Про внесення змін до статті 133-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності за безпідставну відмову в пільговому перевезенні окремих категорій громадян;

  4. Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення захисту суб’єктів господарювання від неправомірних дій або бездіяльності дозвільних органів;

  5. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо гармонізації законодавства у сфері порівняльної реклами з правом Європейського Союзу);

  6. Про внесення змін до ЗУ “Про дорожній рух” щодо організації дорожнього руху для осіб, які рухаються в кріслах колісних;

  7. Про внесення змін до ЗУ “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні” (щодо надання притулку бездомним особам);

  8. Про внесення змін до ЗУ “Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції” (щодо особливостей оформлення документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України);

  9. Про внесення змін до деяких законів України щодо застосування Збройними силами України та Державною спеціальною службою транспорту бойової техніки, зброї та спеціальних засобів в особливий період;

  10. Про внесення змін до ЗУ “Про оперативно-розшукову діяльність” щодо вдосконалення діяльності Державної прикордонної служби України.

Із цього переліку шість законопроєктів (№№0893, 0889, 0953, 0963, 0932, 0933) були зареєстровані ще під час роботи парламенту 8-го скликання. 

Коли юридичний висновок має значення 

Загалом ми нарахували вісім законодавчих ініціатив, які одержали позитивний висновок від Головного юридичного управління, але мають статус “знято з розгляду”. 

Серед законопроєктів зі статусом проходження “відхилено” (“проєкт відхилено” комітетом) є альтернативний проєкт закону №1208-2Про Бюро фінансових розслідувань” (ініціатори – Ольга Василевська-Смаглюк і Денис Монастирський від “Слуги народу”), який ухвалили в першому читанні 2 жовтня 2019 року, після чого вручили поправки, а в листопаді Головне юридичне управління рекомендувало доопрацювати цей законопроєкт і відправити на друге читання. Формалізований текст висновку звучить так: “Законопроєкт потребує суттєвого доопрацювання та внесення на повторне друге читання”

Ідентичний висновок Головне юридичне управління дало щодо 10 чинних наразі законів.

Ідеться, наприклад, про закон щодо організації оборони держави (№1011), стосовно якого Головне юридичне управління надало висновок 20 вересня – того самого дня, коли його фінально ухвалили у другому читанні та в цілому. Така ж історія з висновком щодо законопроєкту №1035-2 про припинення відшкодування витрат на депутатську діяльність через прогули та зміну правил реєстрації нардепів (фактично йшлося про скасування письмової реєстрації). Зауваження до законопроєкту від ГЮУ надійшли 3 жовтня, 4 жовтня вручили таблицю поправок, 16 жовтня закон ухвалили.

Пропонуємо ознайомитися з переліком таких законів у таблиці.

13 січня профільний Комітет ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики, який очолює Данило Гетманцев, рекомендував відхилити законопроєкт №1208-2, і 17 січня нардепи підтримали цю пропозицію. А отакий вигляд має висновок комітету на сайті Верховної Ради:

Серед причин відхилення законопроєкту згадано негативний висновок Головного юридичного управління Апарату ВРУ. На засіданні комітету ніякої дискусії між нардепами не було. 


Уривок зі стенограми від 13 січня на сайті комітету

Загалом до законопроєкту про Бюро фінрозслідувань №1208-2 подали 1481 пропозицію, з яких 792 було враховано повністю, 115 – частково. Найбільше поправок до проєкту закону подала його ініціаторка Ольга Василевська-Смаглюк – 116, з котрих 85 врахували повністю. 

Цікаво, що перед цим профільний комітет врахував поправку №208 Ярослава Железняка (фракція “Голос”) про конкурс на керівника бюро із залученням міжнародних експертів, яку схвально оцінила громадськість, адже це означає прозоре обрання голови.

У коментарі Руху ЧЕСНО нардеп із фракції “Голос” Ярослав Юрчишин повідомив, що в більшості (фракції “Слуга народу”) фактично не було голосів для розгляду цього законопроєкту у Верховній Раді. 

Щодо можливого впливу поправки Железняка на відхилення законопроєкту Юрчишин пояснив, що пропозиція стосовно конкурсної комісії могла трохи здетонувати ситуацію, але вже на той момент у “Слузі народу” не було консолідованої позиції щодо підтримання цього законопроєкту. Аби не ганьбитися, “слуги народу” вирішили зняти його з розгляду. 

17 січня народний депутат від “Слуги народу” Олексій Мовчан подав проєкт постанови №1208-2-П “Про скасування результатів голосування про відхилення закону “Про Бюро фінансових розслідувань”. У пояснювальній записці зазначено, що ухвалення цього рішення відбулося з порушенням вимог Регламенту, зокрема статей 117 (строки подання законопроєктів, підготовлених до 2-го читання) та 121 (особливості голосування при розгляді законопроєктів у 2-му читанні). Згідно зі статтею 117, висновок головного комітету та інші супровідні документи до нього надаються народним депутатам не пізніше як за 10 днів до дня розгляду законопроєкту на пленарному засіданні ВРУ. У коментарі Руху ЧЕСНО Мовчан сказав, що він подав цю постанову через занепокоєння порушенням Регламенту. 

****

Окрім проєкту закону про Бюро фінрозслідувань статус “відхиленого та знятого з розгляду” мають законопроєкти №0940 (щодо посилення протидії торгівлі людьми та захисту постраждалих осіб); №0937 (щодо вдосконалення правового регулювання гарантії); №0938 (щодо права на зміну по батькові). 

***

Значно більше законопроєктів мають статус “знято з розгляду” – приблизно 40. При цьому вісім з них одержали позитивний (без зауважень) висновок юридичного управління. Ідеться про законопроєкти №0871 і №0872 (стосовно Чорнобильської катастрофи), №0886 (внесення змін до ст.242 Кримінального процесуального кодексу України), №0890 (щодо підстав для проведення експертизи), №0908 ("Про екстрену медичну допомогу" ), №0919 (щодо врегулювання виробництва та обігу пива ), №0949 (щодо оптимізації роботи комітетів ВРУ), №0950 (щодо розподілу посад у комітетах Верховної Ради за методом д'Ондта). 

Зокрема, ідеться про проєкт закону №0950 “Щодо розподілу посад у комітетах Верховної Ради за принципом д'Ондта” (попередній номер – №7550), зареєстрований ВРУ ще в лютому 2018 року. Його ініціаторами були Андрій Парубій та голови депутатських фракцій і груп. У квітні 2019-го ГЮУ дало висновок без зауважень, зазначивши, що законопроєкт може бути ухвалений у другому читанні та в цілому як закон. Але з 10 вересня 2019 року цей проєкт закону має статус “знятий з розгляду”. 

Законопроєкт готували за рекомендацією місії Пета Кокса щодо реформи українського парламенту, яка працювала в Україні 2015 року. На думку місії, цей метод, який застосовує і Європарламент, дає змогу “забезпечити неупереджений розподіл посад у комітетах відповідно до суворої пропорційності між кількістю депутатів у фракції/групі та займаними посадами, а отже, на підставі виключно статистичного підходу, а не політичних ігор”. 

На засіданні Регламентного комітету його голова Кальченко запропонував не заносити цей законопроєкт до порядку денного другої сесії Верховної Ради.

Читайте детальніше про “Статус методу д’Ондта при розподілі керівних посад у парламенті” в аналітиці “Лабораторії законодавчих ініціатив”. 

****

Також від 10 вересня 2019 року “знятим з розгляду” є проєкт закону №0949 (попередній №6256) “Про внесення змін до законів України “Про комітети Верховної Ради України” та “Про центральні органи виконавчої влади” щодо оптимізації роботи комітетів Верховної Ради України та співвідношення предметів їх відання зі сферами діяльності міністерств”. Рішенням комітету його теж не включили до розгляду. 

****

Зареєстрований у Раді 2015 року законопроєкт №0938 щодо права на зміну по батькові, який має позитивний висновок (“Завізований Головним юридичним управлінням без зауважень. Законопроєкт може бути прийнятий у другому читанні та в цілому як закон”), був відхилений на засіданні комітету ВРУ 9-го скликання в жовтні 2019 року. Підставою для появи цього законопроєкту стало рішення Європейського суду з прав людини 2013 року у справі, “яка була проти України: стосовно того, що громадянці України відмовили у зміні по батькові. Вона пройшла всі судові інстанції. І Європейський суд встановив, що, на превеликий жаль, вона виховувалася в сім’ї вітчимом і хотіла зв’язати себе сімейними зв’язками з цим вітчимом не лише в частині зміни прізвища, але й по батькові”. Комітет вирішив, що законопроєкт потребує доопрацювання. 

Зауважимо, що в цій аналітиці ми не оцінюємо законопроєкти. Ми намагалися проаналізувати вплив юридичного висновку ГЮУ на ухвалення законів Верховною Радою. 

Як бачимо, такий висновок є маркером, що може використовуватися нардепами для відхилення законопроєктів, але також не зупиняє їх від голосування у другому читанні за законодавчі ініціативи з негативним відгуком. 

Методологія: ми завантажили короткі юридичні висновки зі сторінок законодавчих ініціатив. Також ми використовували дані з Порталу відкритих даних для відсіювання чинних актів, які не мали зауважень Головного юридичного управління Апарату ВРУ.