Запоріжжя, Суми та Київ: як військові адміністрації конфліктують з місцевим самоврядуванням та що з цим робити

На перший погляд ця ситуація може здатися звичайним перерозподілом влади у місті між «слугами народу», однак сам факт втручання ВА у суто політичні питання свідчить про дещо ширшу проблему. 

Військові адміністрації (ВА) з початку повномасштабної війни стали невід’ємною частиною життя. Та попри їхню помітну роль у державному та місцевому управлінні Україна досі не має окремого законодавства, яке б регулювало їхню непрозору діяльність.

Ситуацію погіршує відсутність чітких критеріїв створення та ліквідації військових адміністрацій: якщо на рівні областей вони були утворені 22 лютого 2022 року, то на рівні населених пунктів їхня кількість інтенсивно збільшується впродовж війни. Крім того, нерідко головами таких ВА стають призначені президентом правоохоронці чи представники партії “Слуга народу”.

Але головне, що все це відбувається на тлі загострення ситуації на фронті й безпосередньо впливає на атмосферу в громадах. Особливо в прифронтових, як-от Запоріжжя та Суми. 

Від самого початку функціонування військових адміністрацій у містах було зрозуміло, що розділення повноважень між ВА та місцевим самоврядуванням є тим питанням, яке потребує законодавчого вирішення. Першим показовим прикладом стала ситуація з Києвом, де нарівні з областями створили КМВА — Київську міську військову адміністрацію (голова — генерал Сергій Попко), яка фактично існує паралельно з КМДА.

Як наслідок, чітке розмежування повноважень між ними існує хіба що на словах, що виливається у постійне перекидання відповідальності. До[ПW1] [MZ2] [MZ3] [MZ4]  слова, ця тема стала однією з основних під час обговорень у рамках Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради по Києву. Найголовніше те, що ні народні депутати, ні місцева влада не можуть чітко окреслити межі повноважень навіть у базових питаннях, як-от інформування киян про укриття, так само незрозуміло, кому мають підпорядковуватись районні адміністрації Києва. І це один з аргументів на користь того, що робота ТСК дуже скидається на майданчик політичних розборів Банкової з Кличком.

Станом на сьогодні в Україні вже існує 193 військові адміністрації у населених пунктах, і якщо у прифронтових містах та селах їхнє функціонування є критично важливим, то у далеких від фронту нерідко породжує тертя між центральною там місцевою владою. Особливо це стосується великих міст, які є обласними центрами, де створення ВА супроводжувалося скандалами.

Яскравим прикладом є Чернігів, де спочатку через суд відсторонили мера Владислава Атрошенка, а згодом, після серії конфліктів із місцевою радою, ввели військову адміністрацію. Дещо інша ситуація була у Сумах, де мера Олександра Лисенка відсторонили від посади після корупційного скандалу, а виконувачкою обов’язків стала Юлія Павлик, яка не тільки не була депутаткою, але й не мала достатнього досвіду для управління багатотисячним містом.

В обох випадках ВА були введені радше з політичних мотивів. Причин тут може бути декілька — бажання посилити вплив президента на місцевому рівні, розв’язати комплексні політичні місцеві проблеми під час війни здавалося б простим рішенням, принаймні до наступних місцевих виборів.

Проблема полягає в тому, що п’ятирічна каденція місцевих рад, як, зрештою, і Верховної Ради, незабаром завершиться, однак питання їх переобрання наразі не стоїть через неможливість проведення виборів — як законодавчо, так і з міркувань здорового глузду. Разом з тим проблеми рад накопичуватимуться і далі — вони виникають через відсутність у деяких містах не лише мерів, але й депутатів. 

Навіть у Верховній Раді владна фракція “Слуги народу” заявляла про кризу через велику кількість нардепів, які бажають скласти повноваження. У місцевих радах ситуація подекуди ще гірша. Через заборону проросійських партій 60 місцевих рад ризикують втратити правомочність. Сюди ж додається стара проблема місцевих депутатів як волонтерів, які не отримують зарплатню, але мають обмеження, подібні до тих, що мають депутати Верховної Ради. Так, жінки — депутатки місцевих рад не можуть виїхати за кордон через заборону Кабміну, на яку неодноразово звертали увагу представники асоціацій місцевих самоврядувань.

Запоріжжя живе без мера фактично з 2021 року. Тоді мер Володимир Буряк, обраний від місцевої партії “Єднання”, яку пов’язують з “Опозиційним блоком”, відмовився від посади за станом здоров’я. Фактичним мером був секретар міськради та представник “Слуги народу” Анатолій Куртєв, який керував містом упродовж трьох років. Головою Запорізької ОВА в лютому 2024 року призначили Івана Федорова, який до цього був міським головою Мелітополя (після початку повномасштабної війни його викрали російські окупанти, потім його було повернуто в рамках обміну полонених). Разом із призначенням Федорову передали й повноваження обласної ради — відповідну передачу схвалила Верховна Рада на період воєнного стану. 

Відповідно, новопризначений очільник ОВА отримав надзвичайно широкі повноваження, які почав використовувати для вирішення в першу чергу місцевих політичних питань, в які за логікою функціонування військових адміністрацій він не мав би втручатись. Тут слід сказати, що офіційна підстава для зняття Куртєва справді була — НАЗК виявило у нього ознаки незаконного збагачення на 9 млн гривень, а до цього СБУ проводила обшуки у міськраді через можливе незаконне привласнення гуманітарної допомоги. 

Регіна Харченко, яка стала фактичною головою Запоріжжя, не приховувала впливу Федорова на своє призначення, при цьому в обхід власної фракції, яка навіть влаштувала їй “допит”.

 “Не приховую, що мені цю новину офіційно озвучив Іван Сергійович. Він викликав мене на зустріч. Фракція майже дві години мене допитувала, хто мені дозволив їхати на цю зустріч, а я — голова фракції. Я пояснювала, що мене не запрошували як голову фракції, мене запрошували як депутата. Вони розцінили це як неповагу до них”, — розповідала Харченко. 

Нині ситуація дещо нагадує Суми, де після корупційного скандалу так само призначили людину з явно недостатнім досвідом — попри головування у фракції, для 33-річної Харченко це лише перша каденція у міськраді. Чи закінчиться ця історія введенням військової адміністрації в Запоріжжі, наразі невідомо, однак прямий вплив на таке рішення матиме голова ОВА Федоров, приклад діяльності якого показує, наскільки великий вплив можуть мати керівники військових адміністрацій[ПW1] [MZ2] .

Але потенційне введення військової адміністрації у Запоріжжі навряд когось здивує, містно знаходиться на відстані 30-40 кілометрів від лінії фронту і в будь-який момент може стати ціллю чергової спроби наступу з боку росіян, та потребує постійної роботи у плані обороноздатності. Тому політичний хаос лише збільшує напругу у місті, яке страждає від якому регулярних обстрілів стратегічних підприємств, а містяни ще й нерідко конфліктують із представниками місцевого ТЦК.

Військові адміністрації в Україні фактично існують із 2015 року, коли їх ввели на території Донецької та Луганської областей. Вони ж фактично і стали прототипом нинішніх ВА. Але разом з цим успадкували і ряд проблем у вигляді відсутності чіткого розподілення повноважень із самоврядуванням, на додачу керівники ВА отримали можливість майже одноосібно розпоряджатися бюджетними коштами.

Та найбільшою прогалиною досі залишаються критерії створення військових адміністрацій, особливо коли це стосується населених пунктів. Створення ВА наразі регулюється законом “Про правовий режим воєнного стану”, за яким рішення про утворення військових адміністрацій приймається президентом за поданням керівників ОВА або військового командування.

Відповідно, за відсутності чітких критеріїв військову адміністрацію можуть створити у будь-якому населеному пункті, незалежно від того, наскільки далеко знаходиться лінія фронту і чи наявне у місті дієве самоврядування. У законі все ж існує запобіжник — повністю передати повноваження місцевої влади можна лише за згодою Верховної Ради.

Слід зазначити, що у Верховній Раді вже намагались унормувати питання військових адміністрацій у законопроєкті № 8056, на розгляд якого чекали і представники місцевого самоврядування. Документ передбачав чітке розмежування державної та місцевої влади після утворення ВА, але водночас значно збільшував вплив президента на процес призначення голів. Після очікуваної критики з боку експертного середовища та громадянського суспільства законопроєкт забрали на доопрацювання, однак восени у Верховній Раді анонсували створення нового законопроєкту.

Найближчим часом розгляд не планується, перш за все через нерегулярність засідань Верховної Ради. На заваді також стане переформатування в регіональній політиці — міністра розвитку громад, територій та інфраструктури Олександра Кубракова звільнили з посади, на додачу планується виділення Мінрегіону в окреме міністерство.

Разом з тим Україна гостро потребує законодавчого регулювання військових адміністрацій. Найбільше ризиків буде після закінчення дії воєнного стану. Потрібні чіткі правила переходу від військових до цивільних адміністрацій, особливо це стосується окупованих територій, де тривалий час було відсутнє місцеве самоврядування. На додачу військові адміністрації у виборчий період — це величезна можливість для використання адмінресурсу.

По-перше, Верховна Рада має повернутися до розгляду законопроєкту про військові адміністрації та визначити чіткі критерії їх запровадження і закінчення повноважень. Ключовою метою тут має стати збереження досягнень децентралізації після відновлення місцевого самоврядування.

По-друге, необхідно чітко розділити повноваження місцевого самоврядування та державних адміністрацій. Верховна Рада наразі розглядає законопроєкт № 4298 про державні адміністрації, однак такого розділення гостро потребують і військові адміністрації.

По-третє, необхідно чітко окреслити межі повноважень голів військових адміністрацій, які в першу чергу повинні не заміняти собою місцеве самоврядування, а мати функціонал, пов’язаний з обороноздатністю країни.

Михайло Загородній для "Дзеркала Тижня"

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду "Відродження". Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду "Відродження".