Другий пішов: законодавчі успіхи і невдачі президента Зеленського

Фото: Другий пішов: законодавчі успіхи і невдачі президента Зеленського

“Країна без війни, корупції та бідності” — про таку країну-мрію йшлося у виборчій програмі Володимира Зеленського на президентських виборах два роки тому. 

Більшість обіцянок із програми Зеленського стосуються повноважень та відповідальності Кабінету міністрів. Проте у президента є право законодавчої ініціативи для зміни ситуації в країні.

Законопроєкт має більше шансів стати законом, якщо його ініціював президент. Це правило стосується й ініціатив Володимира Зеленського. Разом з тим, президентська фракція не сліпо дотримується голосування необхідною кількістю голосів.

Законодавча статистика Зеленського

Станом на початок квітня 2021 року Володимир Зеленський подав 128 проєктів законів, з яких чинними стали 77 (60%), та 14 постанов (усі постанови Зеленського Верховна Рада ухвалила).

Найбільшу кількість законодавчих ініціатив протягом двох років своєї каденції — 40 — Зеленський подав під час трьох сесій Верховної Ради у 2020 році.

Зеленський 21 раз ветував законопроєкти і вносив свої пропозиції до них. Переважно йдеться про законопроєкти нардепів, а також про один урядовий законопроєкт про перейменування Фонду соцзахисту інвалідів і приведення термінології у відповідність із законодавством. Майже половина ветованих законопроєктів стала чинними актами, тобто вони були адаптовані і прийняті голосуванням із поправками Зеленського. Зокрема, президент накладав вето на Виборчий кодекс і на закон про викривачів, який критикували громадські організації.

Станом на 14 квітня 2021 року у Раді відбулося 83 голосування за законопроєкти у другому читанні, ініційовані президентом. Серед них — 53 голосування (або 64%), де фракція “Слуга народу” дала менше 226 голосів. Зауважимо, що, коли йдеться про депутатські або урядові закони, ситуація ще гірша: “слуги” давали недостатню кількість голосів у 73% і 75% випадків відповідно. 

Щодо президентських ініціатив, найменшу кількість голосів “слуги” дали за закон про приєднання України до Міжамериканської конвенції про взаємну допомогу в кримінальних справах та Факультативного протоколу до Міжамериканської конвенції про взаємну допомогу в кримінальних справах — 167 голосів. На другому місці — 186 голосів — про ратифікацію Протоколу про внесення змін до Статуту Організації за демократію та економічний розвиток (ГУАМ).

Попри це, президентські законопроєкти мають високий показник проходжуваності у порівнянні з ініціативами Кабміну або депутатів — 60% станом на початок квітня. Це втричі краще, ніж проходження кабмінівських законопроєктів, або у шість разів краще за депутатські. Найбільшу проходжуваність за час Ради-8 також мали президентські ініціативи — 70%, за час Ради-7 законами ставали 63% ініціатив.

Також поки що не відбулося жодного голосування за законопроєкти Зеленського, де нардепи президентської фракції дали б кількість голосів, відповідну складу монокоаліції — 248 голосів станом на початок роботи парламенту цього скликання. “Слуга народу” дала максимальні 252 голоси лише за законопроєкт щодо недоторканності нардепів, який ініціював ще Петро Порошенко. В середньому фракція “Слуги народу” підтримує ініціативи президента, уряду та депутатів на рівні 220 голосів із незначною похибкою. 

За посиланням можна ознайомитися з усім переліком президентських законів із зазначенням кількості голосів від фракцій та груп.

Фракція “Слуги народу” голосує за президентські ініціативи у другому читанні в середньому на рівні 89% — приблизно як і за урядові чи депутатські законопроєкти. Всі інші фракції та групи віддають 65% і менше голосів. 

Найбільше законів президента мають за головним 1) комітет із зовнішньої політики та міжпарламентського співробітництва (27 голосувань), 2) комітет з питань інтеграції України з ЄС (17 голосувань). Власне зовнішня політика та міжнародні відносини — це та безпосередня сфера повноважень президента, яка визначена у Конституції України. До слова, пріоритет у виборчій програмі Володимира Зеленського був зосереджений на внутрішніх проблемах, а про питання міжнародних відносин та безпеки йшлося лише в четвертому розділі програми.

Під час голосування за законопроєкти щодо інтеграції з ЄС значно вищі показники демонструє фракція “Європейської солідарності” — близько 77% голосувань на підтримку. А у голосуваннях за законопроєкти зовнішньої політики вищі показники притаманні фракції “Голосу” — 80%.

Ключові ініціативи

У перший день роботи Ради-9, 29 серпня 2019 року, Володимир Зеленський подав законопроєкт, яким пропонувалася зміна низки статей Конституції України. Зокрема зменшення конституційного складу парламенту з 450 до 300 нардепів (цю норму в разі ухвалення закону застосують уже до парламенту наступного, 10-го скликання). Вже 16 грудня того ж року Конституційний суд ухвалив висновок, згідно з яким даний законопроєкт відповідає Конституції, але одночасно висловив до нього застереження. Зокрема КСУ зазначив, що, зменшуючи склад Ради до 300 нардепів, парламент водночас не вносить пропорційних змін до інших положень Конституції, де йдеться про конкретну кількість депутатів. 

Наприклад, незмінною залишається норма про 45 парламентаріїв (1/10 від чинного конституційного складу ВРУ), котрі мають право звернутися до КСУ з конституційним поданням та конституційним зверненням.

Читайте також: Скоротити нардепів до 300: аргументи влади й критика від опозиції

4 лютого 2020 року парламент попередньо ухвалив цей законопроєкт Зеленського.

Також одним із перших законопроєктів Зеленського в Раді-9 стали зміни до Конституції України щодо наділення народу правом законодавчої ініціативи у ВРУ. Конституційний суд також дав позитивний висновок на цей проєкт закону, але парламент його ще не розглядав.

У січні 2021 року Рада ухвалила закон “Про народовладдя через всеукраїнський референдум”, поданий президентом Зеленським. Згідно із законом, на референдум можна буде виносити питання про затвердження змін до Конституції, вирішення питань загальнодержавного значення, затвердження зміни території України за міжнародним договором, утрату чинності закону або окремих його положень. 

Не можна буде виносити на всеукраїнський референдум питання, що суперечать Конституції України та міжнародним нормативно-правовим актам, спрямованим на ліквідацію незалежності України й порушення її суверенітету та територіальної цілісності, питання стосовно податків, бюджету й амністії, питання, які належать до компетенції органів правопорядку, прокуратури чи суду.

Читайте також: Програма “кривих дзеркал”: читаємо візію Зеленського рік по тому

29 серпня 2019 року Зеленський вніс законопроєкт про особливу процедуру усунення президента України з посади (імпічмент). Попри великий обсяг документа, наявність до нього зауважень Головного науково-експертного управління ВРУ й, відповідно, необхідність розгляду проєкту у двох читаннях, Рада впоралася з ним за півгодини на засіданні 10 вересня. Такий поспіх викликав різку критику з боку опозиційних фракцій, котрі звинуватили “слуг” у порушенні регламенту.

Закон про імпічмент передбачає, що нардепи можуть усунути президента з посади “виключно в разі вчинення ним державної зради або іншого злочину”. Підставою для ініціювання імпічменту є письмове подання, підписане більшістю народних депутатів. У законі є цікава деталь: якщо Верховна Рада провалює ухвалення постанови про імпічмент президента, спікер парламенту від імені ВРУ в письмовій формі перепрошує главу держави.

У грудні 2020 року депутати підтримали законопроєкт Зеленського щодо підтримки людей і бізнесу у період дії карантинних заходів для запобігання поширення в Україні COVID-19. Документ передбачає надання одноразової матеріальної допомоги у розмірі 8 тис. гривень найманим працівникам, які втратили частину заробітної платні внаслідок запровадження карантинних обмежень, та фізичним особам — підприємцям, які втратили частину доходу внаслідок карантину.

На позачерговому засіданні в лютому 2021 року депутати проголосували за запропоновані президентом Зеленським зміни до закону про держслужбу. Перед тим президент Зеленський ветував цей законопроєкт та звернувся до ВРУ із пропозицією вилучити з нього норми, які стосуються обмеження виконання повноважень заступниками міністра, якщо посада міністра є вакантною.

“Якщо протягом тривалого часу народні депутати не призначають міністра — а таке не раз у нас бувало — ці норми закону призведуть до паралічу діяльності всього міністерства. У країні, яка воює та бореться з коронакризою, коли рішення треба прийняти негайно, таке неприпустимо”, — заявив Зеленський.

У березні цього року Верховна Рада ухвалила зміни до Податкового кодексу від Зеленського про пільги для так званих інвестиційних нянь, якими передбачається звільнення від оподаткування податком на прибуток підприємств підприємства — інвесторів зі значними інвестиціями протягом п’яти років з дати подання заяви, але не раніше дати подання такої заяви та дати введення в експлуатацію об’єкта, побудованого (щодо якого здійснено реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт) в рамках реалізації інвестиційного проєкту.

30 березня 2021 року Верховна Рада ухвалила законопроєкт Зеленського щодо резервістів та реформи військкоматів. Серед іншого, даний законопроєкт вводить новий вид військової служби — служба за призовом з-поміж резервістів в особливий період. Це означає, що можливий швидкий призов в армію оперативного резерву громадян, які відслужили та мають бойовий досвід, без оголошення мобілізації та схвалення парламенту.

Провальні ініціативи

Протягом двох років своєї каденції президент Зеленський подав низку законопроєктів, які були визначені ним як невідкладні для розгляду, однак через певні обставини ці ініціативи виявились провальними.

Першим законопроєктом, який Володимир Зеленський на посаді президента подав на розгляд Верховної Ради, були зміни до закону «Про публічні закупівлі» щодо здійснення закупівель під час виборчого процесу. Законопроєкт зареєстрували та направили на розгляд Комітету з питань економічної політики під керівництвом мажоритарника-кнопкодава Андрія Іванчука, проте за результатами розгляду законопроєкту комітет не дійшов згоди. Проєкт мала розглянути ВРУ, однак до порядку денного засідань парламенту його так і не включили.

Читайте також: “Мрія Зеленського”: що здійснилося за рік

Крім того, президент Зеленський запропонував закріпити у Конституції механізм позбавлення депутата мандата за кнопкодавство. У перший же день роботи Верховної Ради 9-го скликання він вніс законопроєкт, згідно з яким, якщо суд встановив факт неособистого голосування народним обранцем — тобто він голосував замість іншого нардепа або дав тому можливість проголосувати замість себе, повноваження такого депутата припиняються достроково.

Парламент майже відразу направив його до Конституційного суду для отримання висновку щодо відповідності Основному закону. Проте згодом КСУ визнав даний законопроєкт неконституційним.

Майже десяток законопроєктів Зеленського було заслухано, відхилено та знято з розгляду Верховної Ради, або ж вони були відкликані самим ініціатором. Найімовірніше, їх відкликали через недопрацювання або недостатнє теоретичне обґрунтування.

Так, наприклад, було знято з розгляду зміни до Конституції, які передбачали закріплення за главою держави права створювати незалежні регуляторні органи, призначати і звільняти директорів НАБУ та ДБР. Конституційний суд частково визнав неконституційним даний законопроєкт. У висновку суду зазначено, що законопроєкт дає забагато повноважень главі держави і ставить під загрозу незалежність цих органів.

Згодом Верховна Рада провалила і проєкт постанови про направлення на доопрацювання до комітету ВР з питань правової політики законопроєкт про внесення змін до Конституції щодо призначення президентом України директорів НАБУ та ДБР.

Також були зняті з розгляду зміни до Конституції від Зеленського щодо децентралізації. Президент вирішив відкликати та доопрацювати поданий законопроєкт після зустрічі із заступниками голови фракції “Слуги народу”. Зеленський з депутатами дійшли висновку, що внесення змін до Конституції стосовно реформи децентралізації потребує детального обговорення та консультацій з представниками всіх сторін.

Також Верховна Рада заслухала та відхилила законопроєкт щодо лібералізації застосування реєстраторів розрахункових операцій платниками єдиного податку та скасування механізму компенсації покупцям за скаргами щодо розрахункових операцій. Проєктом закону зокрема пропонувалось відтермінувати до 1 січня 2022 року обов’язкове застосування РРО (ПРРО) для фізичних осіб — підприємців, які є платниками єдиного податку ІІ–IV груп та обсяг доходу яких протягом календарного року не перевищує граничного обсягу доходу, встановленого для I групи платників єдиного податку (крім тих, які провадять діяльність у сферах з істотними ризиками ухилення від оподаткування).

Зазнали фіаско і зміни від президента Зеленського щодо питань громадянства, які серед іншого передбачали розширення кола осіб, які набувають громадянство України за територіальним походженням. Також даним законопроєктом пропонувалося звільнення окремих категорій осіб від обов’язку подавати зобов’язання припинити іноземне громадянство при набутті громадянства України за умови складення ними присяги громадянина України. Головне науково-експертне управління ВРУ у своєму висновку вказало, що підтримує ідею необхідності вдосконалення чинного законодавства України у даній сфері і в законопроєкті є певні позитивні новели, водночас висловило ряд застережень і наполегливо рекомендувало законопроєкт доопрацювати. В підсумку розгляд даного законопроєкту Зеленського було відкладено. 

Крім того, знято з розгляду законопроєкт Зеленського, яким передбачалися зміни до Кримінального кодексу щодо кримінальної відповідальності за незаконне видобування бурштину або переміщення його через митний кордон України. Головне науково-експертне управління ВРУ зафіксувало у своєму висновку низку критичних зауважень. Відповідний законопроєкт згодом було відкликано. Натомість було ухвалено законопроєкт про врегулювання видобутку бурштину, поданий тодішнім прем’єром Олексієм Гончаруком. Документ передбачає введення єдиних дозволів на геологічне вивчення бурштинових надр із подальшим видобуванням бурштину на п’ять років на ділянки до 10 га.

Були зняті з розгляду і зміни до бюджету від президента Зеленського щодо фінансування розвідувальної діяльності, які, зокрема, передбачали спрямування українською розвідкою коштів від реалізації майна розвідувальних органів на забезпечення своєї діяльності без урахування часового критерію можливості використання кошторисних призначень. ГНЕУ у своєму висновку рекомендувало конкретизувати таке майно, оскільки за змістом пропонованої конструкції законопроєкту розвідувальні органи мають право реалізовувати будь-яке майно. Також було знято з розгляду зміни до бюджету від президента Зеленського, які стосувались СБУ.

Один з останніх законопроєктів Зеленського, відкликаний ним і знятий з розгляду — це пропозиції щодо відновлення суспільної довіри до конституційного судочинства. Законопроєкт передбачав припинення повноважень чинного складу КСУ та закликав не допустити узурпації влади суддями Конституційного суду.
До слова, як показав аналіз ЧЕСНО, негативні висновки Головного науково-експертного управління отримує більшість зареєстрованих у Верховній Раді законопроєктів, однак це не зупиняє їх розгляду та ухвалення.