Закон про опозицію: забаганка, інструмент маніпуляції чи необхідність?

Позачергові парламентські вибори 2019 року створили прецедент в історії сучасної української політики: вперше одна політична партія сформувала одноосібну більшість у Верховній Раді, не потребуючи союзників та коаліційних переговорів. 

Маючи понад 226 голосів і формуючи порядок денний засідань на власний розсуд, “Слуга народу” почала в “турборежимі” втілювати обіцянки президента України Володимира Зеленського в закони. Окрім того, представники провладної фракції очолили більшість парламентських комітетів.

За такої ситуації складається враження, що опозиційні фракції опинилися “за бортом” у ролі статистів. Їхні законодавчі ініціативи рідко потрапляють до сесійної зали, ще рідше вони стають чинними актами: станом на 24 лютого 2020-го лише чотири законопроєкти, ініційовані виключно депутатами не зі “Слуги народу”, набули статусу закону. Також опозиціонери не можуть похвалитися високим відсотком урахування їхніх поправок до проєктів.

Схоже, усе, що залишається опозиції, – це обговорювати законопроєкти влади на пленарних засіданнях та в комітетах. Проте іноді опоненти “Слуги народу” вдаються до радикальних або нестандартних кроків, аби привернути до себе увагу. Наприклад, блокують трибуну й президію Верховної Ради або затягують друге читання законопроєкту на місяці, подавши до нього тисячі поправок.

Однак не завжди фракції чи депутатські групи, котрі назвалися опозиційними, були послідовними в дотриманні обраної лінії поведінки. Яскравий приклад – група “Відродження” у ВРУ 8-го скликання, яка спочатку оголосила про свою опозиційність, а потім голосувала в унісон з коаліцією та в підсумку посіла третє місце за кількістю фактів кнопкодавства.

На нашу думку, поточний стан справ у парламенті України актуалізує питання законодавчого врегулювання статусу опозиції.

Рух ЧЕСНО дослідив, чи мали колись опозиційні фракції у ВРУ визначені законом права, та поцікавився в чинних народних депутатів, як вони оцінюють ідею ухвалення закону про опозицію.

Як права опозиції записали до Регламенту, а потім “викинули”

Мало не в кожному скликанні Верховної Ради народні депутати реєстрували законопроєкти, які мали на меті врегулювати правовий статус парламентської опозиції. Проте жодному з них не судилося стати законом.

Єдиним нормативно-правовим актом, котрий упродовж нетривалого періоду (2008-2010 роки) визначав права опозиційних фракцій в українському парламенті, був Регламент Верховної Ради. Розділ з назвою “Парламентська опозиція” з’явився в цьому документі в редакції 2008 року. У ньому було прописано порядок утворення та припинення діяльності опозиції, а також її права.

Так, опозиційною вважалася фракція, котра налічувала більш ніж половину нардепів, які не увійшли до коаліції, і публічно заявила про свою опозиційність. Також була передбачена можливість створення опозиційного об’єднання. Його мали право утворити фракції, сумарний чисельний склад яких так само становив понад половину некоаліційних депутатів. Отже, парламентською опозицією могла бути лише одна фракція або одне об’єднання фракцій.

Для організації своєї роботи опозиція повинна була затвердити окреме положення. Парламентська опозиція припиняла діяльність у разі оголошення відповідної заяви на засіданні ВРУ.

Регламент надавав опозиції право вимагати скликання позачергової сесії парламенту або проведення додаткового пленарного засідання, якщо таку вимогу підтримали щонайменше 150 нардепів. Також опозиційна фракція чи об’єднання мали право на занесення без голосування питань до порядку денного сесії та пленарного тижня. А в дні пленарних засідань щотижня відводили час для розгляду питань, запропонованих парламентською опозицією.

Опозиції гарантувалося право виступу її представника під час розгляду Верховною Радою питань про засади внутрішньої та зовнішньої політики України, програму діяльності й відповідальність уряду, стан виконання держбюджету тощо.

Окрім того, парламентська опозиція претендувала на представництво під час розподілу керівних посад у ВРУ та її органах. Зокрема, опозиції надавалося першочергове право вибору посад голів у комітетах з питань бюджету, діяльності Верховної Ради та її органів, свободи слова й інформації, прав нацменшин, свободи совісті, соцполітики, охорони здоров’я, науки та освіти, судочинства й судоустрою, правоохоронної діяльності, боротьби з оргзлочинністю та корупцією тощо. А в комітетах, де посади голів належали до квоти коаліції, опозиція претендувала на посади перших заступників.

Ще одна опція, яку передбачав Регламент для парламентської опозиції, – створення так званого “опозиційного уряду”. Останній мав право моніторити діяльність Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади, контролювати розроблення й виконання держбюджету, готувати альтернативні пропозиції щодо програми діяльності й актів Кабміну тощо.

30 вересня 2010 року (нагадаємо, що в тодішній ВРУ 6-го скликання існувала коаліція у складі Партії регіонів, Комуністичної партії України, “Блоку Литвина” та групи нардепів-“тушок”, а президентом був Віктор Янукович) Конституційний Суд України визнав неконституційним закон №2222, ухвалений під час Помаранчевої революції 2004-го, і “відкотив” Конституцію до редакції 1996 року. Унаслідок цього скандального рішення КСУ Україна повернулася до президентсько-парламентської форми правління часів Леоніда Кучми, а Янукович отримав значно ширші владні повноваження.

8 жовтня 2010-го Верховна Рада голосами згаданої вище коаліції внесла зміни до Регламенту, аби він відповідав “старій новій” Конституції. Зміни вплинули й на розділ “Парламентська опозиція” – його з Регламенту геть прибрали, попри протести фракцій БЮТ і “Наша Україна – Народна самооборона”.

21 лютого 2014 року, після масових убивств учасників Революції Гідності в центрі Києва та напередодні втечі Януковича зі столиці, Верховна Рада 7-го скликання ухвалила закон, яким відновила Конституцію в редакції 2004-го. Логічним було б і повернення до тексту Регламенту норм, вилучених з нього 2010 року, проте цього не сталося.

Питання занесення до Регламенту положень про статус опозиції порушили в парламенті 8-го скликання. У квітні 2015-го ВРУ відхилила законопроєкт №0948 про парламентську опозицію, внесений за рік до того депутатами-регіоналами. Тоді з трибуни лунали застереження, що такий закон підсилить асоційований з інтересами Росії “Опозиційний блок”. Водночас у постанові про відхилення Верховна Рада доручила регламентному комітету “підготувати нову редакцію Регламенту, в якому передбачити засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій та парламентської опозиції”. Однак упродовж 8-го скликання жодної нової редакції Регламенту на розгляд ВРУ так і не винесли.

Нардеп з групи “ДовіраВолодимир Арешонков, котрий у 8-му скликанні представляв “Блок Петра Порошенка” та був заступником голови регламентного комітету, каже, що ідею окремого закону про опозицію обговорювали, але до реєстрації відповідного проєкту справа не дійшла. Натомість члени комітету зареєстрували проєкт закону №5522 про внесення змін до Регламенту.

“Законопроєкт передбачав повернення до Регламенту ВРУ двох розділів, які були вилучені ще Верховною Радою 6-го скликання, – про діяльність коаліції та опозиції. Але він не був внесений до порядку денного”, – розповів Арешонков.

У картці законопроєкту №5522 на сайті парламенту наявні дві його версії – перша й доопрацьована, але в жодній з них немає згадки про опозицію. На це зауваження Арешонков відповів так:

“Цей варіант уже був перероблений, і, можливо, з нього прибрали питання опозиції з урахуванням [ідеї ухвалення] окремого закону”.

Чи потрібен зараз закон про опозицію?

Представники всіх фракцій Верховної Ради 9-го скликання (зокрема, і “Слуги народу”), з якими поспілкувався Рух ЧЕСНО, загалом ідею законодавчого врегулювання статусу парламентської опозиції підтримують.

“У нас кожна зміна влади може призвести до розвороту на 180 градусів усього курсу, якого дотримувалася країна, до повного нівелювання напрацювань попереднього уряду, а надмірна концентрація влади може супроводжуватися переслідуванням опозиції. Захист прав опозиції убезпечить країну від можливості побудови авторитаризму”, – вважає нардеп від “Європейської солідарності” Олексій Гончаренко, котрий у попередньому скликанні був заступником голови фракції БПП.

Представник “Опозиційної платформи – За життя” (ОПЗЖ) Юрій Загородній важливість закону про опозицію пояснює так:

“Ухвалення такого закону якраз свідчитиме про те, що Україна насправді є демократичною державою, що в Україні гарантована законна діяльність кожної політичної сили, яка не згодна з діяльністю існуючої влади”.

А член фракції “Голос” Ярослав Юрчишин наголошує, що в законі про опозицію потрібно врахувати нюанси, властиві сучасній українській політичній системі.

“Закон про опозицію необхідний, але закон, який стимулюватиме розвиток парламенту та збільшення конкуренції, а не даватиме прямі козирі проросійським силам, і не дозволить створити фактично фейкову опозицію”, – каже він.

Щодо того, у якому акті повинні бути затверджені права парламентської опозиції, думки депутатів розійшлися. У “Голосі”, “Європейській солідарності” й ОПЗЖ пропонують ухвалити окремий закон, тоді як у “Слузі народу” та “Батьківщині” вважають за потрібне змінити вже чинні законодавчі акти, зокрема Регламент Верховної Ради й закон “Про комітети ВРУ”.

На погляд нардепа від “БатьківщиниІвана Крулька, вигадувати велосипед не потрібно – достатньо повернути до Регламенту розділ про опозицію, вилучений за президентства Януковича. Але ідею ухвалення окремого закону політик теж не відкидає.

“Що стосується того, як це [статус опозиції, – прим. ЧЕСНО] врегулювати, це вже питання дискусії. Це може бути окремий закон, який стосується парламентської опозиції. Це може бути розділ у Регламенті Верховної Ради, який є законом. Тому з точки зору юридичної сили і це, і це буде законом”, – переконаний Крулько.

Які мають бути ключові положення закону про парламентську опозицію чи відповідного розділу Регламенту? Думки депутатів щодо цього можна звести до таких тез:

  1. Гарантувати опозиції право очолювати комітети Верховної Ради, які виконують контрольні функції. Насамперед, ідеться про комітети з питань бюджету, Регламенту, свободи слова. Також за опозицією має бути закріплене право на посаду одного з віцеспікерів парламенту.

  2. Опозиція повинна мати можливість впливу на формування порядку денного ВРУ. Можна передбачити окремий день для розгляду законопроєктів, ініційованих опозиціонерами.

  3. Надати опозиції право висувати кандидатури до складу контролюючих органів (наприклад, до Рахункової палати) та формувати “опозиційний уряд”.

Проте, з огляду на поточні політичні обставини, деякі нардепи мають перестороги щодо врегулювання статусу парламентської опозиції. Так, Ярослав Юрчишин гадає, що в законодавстві потрібно передбачити запобіжники проти “приручення” опозиції владою та впливу проросійських сил, з якими наразі асоціюється ОПЗЖ.

“Якби ми зараз моделювали ситуацію в класичній системі, то право формувати опозицію – а відтак впливати на комітети з питань бюджету, свободи слова, Регламенту – мали б тотально проросійські сили… Щоб запобігти цьому та сприяти більшій консолідації опозиційних проукраїнських сил, можна було б закласти механізм, що право опозиції отримує не найбільша фракція, яка не входить у більшість, а найбільше опозиційне об’єднання фракцій, які не входять у більшість. Це б суттєво вплинуло на формування нової системи стримувань і противаг”, – певен депутат від “Голосу”.

З позицією Юрчишина співзвучна думка представника “Слуги народу”, члена регламентного комітету Верховної Ради Павла Фролова. Він вважає, що надання статусу опозиції найбільшій фракції, котра не входить до коаліції, порушуватиме права решти некоаліційних фракцій:

“Дійсно, якщо сказати, що [опозицією є] найбільша фракція, яка не входить до коаліції, можливо, це якийсь механічний підхід, який не дуже справедливий. Тому що, якщо є кілька фракцій, які не входять до коаліції, треба подумати над механізмом, як урахувати їхні інтереси, щоб вони теж могли мати права опозиції. І як оці всі права, які віддаються опозиції, будуть використовуватися всередині цієї опозиції між фракціями”.

Коли чекати на закон про опозицію та хто має бути його ініціатором

Наприкінці липня 2019 року на тлі тріумфу “Слуги народу” на парламентських виборах тодішній голова партії та майбутній спікер Верховної Ради Дмитро Разумков заявив, що нова влада планує ухвалити закон про опозицію, але він не є першочерговим і для початку його потрібно розробити. На думку Ярослава Юрчишина, у такому разі ініціатором внесення законопроєкту має бути саме “Слуга народу”, але до його розроблення обов’язково слід залучити всі зацікавлені сторони.

“Насправді тут питання політичної відповідальності: якщо більшість сказала, що вони будуть авторами цього законопроєкту, треба банально вимагати. Але знову ж таки дуже важливо, щоб процес формування цього закону відбувався на засадах інклюзивності. Я знаю, що є робочі групи при Раді, при президентові. Одним з елементів розвитку парламентаризму цілком може бути робоча група з підготовки закону про опозицію”, – каже представник “Голосу”.

За словами Юрчишина, бажано, аби закон про опозицію набрав чинності не в цьому, а вже в наступному скликанні ВРУ. Це б, на думку депутата, дало змогу уникнути непотрібних проблем з перерозподілом посад у комітетах.

А от Юрій Загородній (“Опозиційна платформа – За життя”) переконаний, що монобільшість не планує наділяти опозицію правами шляхом ухвалення відповідного закону. Мовляв, доказом цього є небажання “слуг народу” віддавати опозиційним фракціям посади голів у “контролюючих” комітетах (винятком став комітет з питань свободи слова, котрий очолив Нестор Шуфрич з ОПЗЖ; призначення головою цього комітету людини, яка, зокрема, голосувала за “диктаторські закони” 16 січня 2014-го, обурило громадськість).

“Якби в цій Верховній Раді поважали світові, європейські парламентські традиції, вони б чітко дотрималися цієї норми [про передання “контролюючих” комітетів опозиції, – прим. ЧЕСНО]. Це якраз свідчить про те, що вони не збираються ухвалювати закон про опозицію, тому що потрібно буде віддати опозиції те, що належить їй для контролю”, – твердить Загородній.

Іван Крулько вважає, що законопроєкт про опозицію міг би ініціювати президент України Володимир Зеленський. Проте “батьківщинівець” зазначає, що наразі не бачить у “Слуги народу” наміру йти назустріч опозиційним політсилам, натомість спостерігає “бажання сконцентрувати більше влади”.

“Коли одна фракція має 250 народних депутатів, особливо якщо це люди, які прийшли до політики вперше, то їм здається, що вони прийшли навічно. Але немає нічого більш скороминучого, ніж влада. Тому, будучи у владі, приймай закони такі, які б ти хотів, щоб вони діяли щодо тебе, коли будеш в опозиції. Ось тоді це буде найбільш збалансована система, яка дійсно надасть можливість побудувати демократичні інститути”, – наголошує Крулько.

В Олексія Гончаренка також є сумніви щодо готовності чинної влади врегулювати статус опозиції. Проте, на думку представника “Європейської солідарності”, у “Слузі народу” можуть згадати про цю ідею, коли монобільшість опиниться на межі зникнення:

“Слуга народу” – дуже різношерста фракція, яка тримається виключно на рейтингу президента. Разом з його падінням ми спостерігаємо й відцентрові процеси у фракції. Коли справа дійде до розпаду, може виникнути необхідність захисту власного політичного майбутнього, а отже, ухвалення закону про опозицію”.

Член фракції “Слуга народу” Павло Фролов своєю чергою зауважує, що ідеї щодо врегулювання статусу опозиції повинні пропонувати всі політсили, а не лише влада. Він також каже, що, допоки опоненти зриватимуть пленарні засідання та “завалюватимуть” законопроєкти поправками, шанси ухвалити закон про опозицію будуть мізерними.

“Я думаю, що й представники влади зацікавлені в якісному законі [про опозицію], щоб не було якихось зловживань, щоб була конструктивна робота. Не тільки влада, а й опозиція має працювати конструктивно на країну, а не робити “от ми вам не дамо прийняти взагалі нічого, заблокуємо вам роботу, накидаємо безліч поправок для того, щоб не було роботи”. Я вважаю, якщо буде конструктивна робота, є шанси врегулювати це питання”, – резюмує Фролов.

Думка правника та закордонний досвід

Кандидатка юридичних наук, нардепка ВРУ 6-го скликання Еліна Шишкіна вважає, що врегульовувати статус парламентської опозиції на рівні закону необов’язково, але його можна зафіксувати у внутрішніх процедурних документах законодавчого органу.

“У принципі в парламентській республіці статус парламентської опозиції може бути врегульований. Опозиції потрібно мати певні права, наприклад квоти на голів комітетів. Проте, наскільки я пам’ятаю, парламентська практика забезпечує певні права опозиції. Зокрема, один з віцеспікерів є представником опозиції”, – каже Шишкіна.

Як наголошує експертка, певні можливості для реалізації опозицією контрольної функції передбачені Конституцією України.

“Наприклад, створення тимчасових слідчих комісій. І навіть якщо Конституція прямо не вказує на те, що це право парламентської опозиції, 150 необхідних голосів для цього можуть бути забезпечені саме опозицією”, – зауважує Шишкіна.

Чи існує практика законодавчого врегулювання статусу парламентської опозиції в інших країнах світу? Здебільшого ні. Як ідеться в дослідженні Лабораторії законодавчих ініціатив, у більшості країн немає окремих законів, котрі б регулювали опозиційну діяльність. Сам термін “опозиція” в закордонному законодавстві зустрічається рідко, натомість більш уживаним поняттям є “політична (або “парламентська”) меншість”. Права ж цієї меншості зазвичай не визначені прямо, а випливають з форм діяльності парламенту та його органів.

Як зазначають дослідники, складно знайти країну, де парламентська меншість мала б вагомі кадрові й контрольні повноваження. Традиційно її діяльність у законодавчому органі полягає в роботі в комітетах та інших структурних підрозділах парламенту, запитаннях і зверненнях до урядовців, ініціюванні відповідальності уряду тощо. Своєю чергою парламентська більшість у демократичних країнах зазвичай не нехтує права меншості, сприймаючи її як партнера для конструктивної співпраці.

***

Отже, ідея законодавчого врегулювання статусу парламентської опозиції має право на життя. Ймовірно, для її втілення було б достатньо внести зміни до Регламенту Верховної Ради: визначити порядок утворення опозиції та припинення її діяльності, комітети, на керівні посади в яких першочергово претендує опозиція, порядок формування “опозиційного уряду” тощо.

Проте, оцінюючи шанси ухвалення таких змін, варто зважати на низку чинників. По-перше, “Слузі народу” зараз навряд вигідним є затвердження в законі прав опозиції. По-друге, будь-які спроби законодавчо врегулювати статус опозиції можуть бути сприйняті суспільством як посилення позицій ОПЗЖ, що має реноме агента впливу Кремля в Україні. А це може поховати ідею “узаконення” опозиції ще в зародковому стані. Тож, судячи з усього, чекати найближчим часом на зрушення в цьому напрямку не варто.

А от закордонний досвід свідчить про те, що в демократичних країнах парламентська опозиція не потребує якихось законодавчих меж – усі її права вже закладено у формах діяльності парламенту.