Диявол у деталях: як поправки до законів гуртують нардепів за інтересами

Станом на 27 вересня 2020 року у стінах Верховної Ради відбулося 5 239 голосувань, з яких 3 067, або 59%, були голосуваннями за поправки до законопроєктів. Кожна 10-та поправка, винесена на голосування в залу засідань, набрала необхідні 226 голосів. Загалом ідеться про 325 поправок до 49 законів, поданих 136 нардепами. 

Деякі з них критично змінюють законодавство: інколи – у гірший бік, часом – у кращий. Є декілька причин, чому за поправки голосують у залі Ради. Деколи їх ставлять на підтвердження, намагаючись “збити”, бо не так легко щоразу набирати потрібні 226 голосів. По-друге, ми схиляємося до думки, що до зали засідань виносять також поправки, щодо яких не знайшли компромісу в комітеті. Це підтверджують наші спостереження. 

У цьому дослідженні Рух ЧЕСНО аналізує винесені в залу засідань поправки, а також їхніх авторів; які саме законопроєкти зазнають найбільших змін унаслідок голосування за поправки до них під час засідань Ради; найміцніші зв'язки між народними депутатами на основі поданих поправок, проголосованих у залі.

Цього року найбільш розпіареним у медіа став законопроєкт про ринок землі: до нього запропонували понад 4 тисячі поправок, у сесійній залі голосували за 1 566 з них, а необхідну кількість голосів набрали тільки 9 поправок. 

Також на слуху був так званий “антиколомойський” закон (2571-д), до якого нардепи з “групи Коломойського” подали 16 тисяч поправок. 

Для розв’язання проблеми з цим законопроєктом довелося навіть ухвалити інший закон, націлений на боротьбу з поправковим спамом

Зрештою, необхідну кількість голосів набрали лише три поправки – №№ 45, 46 і 47 від Антона Полякова (група “За майбутнє”), котрого в листопаді 2019 року виключили з фракції “Слуга народу”. Як відомо, партія “За майбутнє” має близькі зв'язки з Коломойським. Цікаво, що ці поправки, які, до речі, не спричиняють особливих змін і не мають навантаження, комітет схвалив. Про це під час засідання 13 травня казав і головуючий, наголошуючи на тому, що побажання нардепа враховано.

Уривок перебігу засідання від 13 травня. Стенограма Верховної Ради

А от найбільших змін у результаті внесення поправок зазнав законопроєкт про азартні ігри: у залі голосували за 421 поправку, з яких 132 набрали необхідну кількість голосів. Їх затвердили в проміжку від 2 до 14 липня. Значну частину поправок запропонували представники “Опозиційної платформи – За життяНаталія Королевська, Юрій Солод і Григорій Мамка, хоча вони неодноразово наголошували, що ОПЗЖ взагалі проти ухвалення закону про гральний бізнес. Депутатське подружжя Королевська й Солод найчастіше подавало поправки до цього проєкту закону разом. 

На другому місці з великим відривом міститься закон про внесення змін до Виборчого кодексу (№3485), до якого проголосували 52 поправки. Затверджували їх 16 липня – за три дні до того, як Рада пішла на літні канікули, і за 1,5 місяця до старту виборчої кампанії. У першому читанні законопроєкт ухвалили на початку червня, а зареєстрували – у травні. Найбільше поправок до нього подав Сергій Кальченко, голова регламентного комітету. 

За винятком двох поправок (№83 і №85) від Руслана Князевича (“Європейська солідарність”), більшість змін до закону внесли представники “Слуги народу”. Згідно зі стенограмою, поправка №83 стосувалася декриміналізації підкупу виборців. У назві статті 160 прибрали згадку, що була в першому читанні, – про “підкуп кандидата, який балотується на виборах”. 2018 року ми писали про ці особливості законодавства та про те, як його порушують. 

Поправка №85 була пов’язана з цією ж темою, а саме з наступною частиною зазначеної вище статті. 

Того дня Рада також залишила виборчу квоту в розмірі 25% і провалила голосування щодо квоти 5%. Квоту в розмірі 50% у поправці №3672 пропонував нардеп з ОПЗЖ Олександр Пузанов, але за неї віддали голоси тільки 43 депутати. Ми писали раніше, що квота 25%, хоч і здається компромісом у цій ситуації, нівелює природу відкритих виборчих списків.

Скриншот стенограми засідання від 16 липня

Решта законів, до яких затвердили поправки під час голосування в парламенті, має значно меншу кількість поправок, що можна побачити на графіці нижче.

Також зауважимо, що різниться пофракційне голосування за всі поправки, ухвалені в залі засідань, і за ті, які набрали 226 голосів. Фракції “Слуга народу” допомагає голосами група “Довіра”, а під час голосувань за всі поправки найчастіше “за” голосує “Батьківщина”.

Авторами поправок можуть бути як один народний депутат, так і декілька. Щодо кожної поправки ми виокремили унікального автора, аби проаналізувати, які політичні сили та їхні представники мали найбільший вплив на формування поправок під час голосувань. Тому, наприклад, на 132 унікальні поправки до законопроєкту про азартні ігри ми маємо 185 авторів, а не 132 (=кількість поправок). 

Закон про азартні ігри зібрав представників різних фракцій і депутатських груп. Автором найбільшої кількості поправок (сам або з колегами) був Олег Марусяк (“Слуга народу”), який подав 47 поправок до цього закону. Він очолює підкомітет з питань організації та оподаткування грального бізнесу Комітету ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики, а також є єдиним ініціатором законопроєкту №2285-д щодо регулювання азартних ігор. 

На 2-му місці з відривом – “слуга” Мар'ян Заблоцький, член профільного комітету, з 16-ма поправками, на 3-му – Тарас Тарасенко з 15-ма та комітетський пакет (Марусяк та інші) з 15-ма поправками. Цікаво, що до обрання нардепом Тарасенко працював адвокатом, але входить він до комітету з прав людини. 

Поправки №105 і №225 подали групи з 6 нардепів з “Довіри” (це найбільше групування авторів). При цьому під час засідання Ради поправку №105 ставила на підтвердження Юлія Тимошенко – саме вона, перебуваючи на посаді прем’єрки, була ініціаторкою заборони грального бізнесу 2009 року. 

Стенограма засідання ВРУ

А поправку №225 і декілька інших, як-от №205 і №202, на підтвердження ставив Іван Крулько з “Батьківщини”. Перша стосувалася впровадження терміна “ідентифікаційна картка гравця”, інші дві – лотерей. 

На графіці нижче ви можете дослідити всіх авторів поправок до проєктів законів, до яких під час засідань ВРУ затвердили найбільше поправок. 

Також під час засідання парламенту проголосували за 14 поправок Павла Фролова, який входить до регламентного комітету. У коментарі Руху ЧЕСНО нардеп сказав, що він уважно вивчає всі закони. Наприклад, Фролову належить поправка №671, котру під час засідання ставив на підтвердження депутат від “Батьківщини” Вадим Івченко

Загалом, усі 14 поправок Фролова ставили на підтвердження в залі засідань. Ставити на підтвердження – це доволі популярний спосіб спробувати “збити” поправку в Раді або затягнути час. Це непоодинокий випадок щодо закону про азартні ігри. Наприклад, під час засідання 2 липня поправку №713 і низку інших просив поставити на підтвердження Олексій Гончаренко з ЄС, хоча, згідно з інформацією на сайті ВРУ, він узагалі не подавав поправок до зазначеного законопроєкту. Зрештою, позиція ЄС полягала в тому, що фракція виступала проти ухвалення закону про гральний бізнес. 

З-поміж поправок “батьківщинівців” схвалили тільки одну – №2311 Івана Крулька, однак ніякого її обговорення під час засідання 14 липня не було. Також проголосували за поправку №2318 Ольги Бєлькової, проте вона склала мандат у червні. Обговорення поправки теж не було. 

Цікаво, що після того, як, зрештою, закон про азартні ігри ухвалили у другому читанні, у Верховній Раді зареєстрували три постанови про його скасування. Ініціаторами цих постанов були нардепи, які під час засідань ставили частину поправок на підтвердження. 

На 2-му місці за кількістю поданих поправок перебуває Сергій Кальченко (“Слуга народу”), який є автором (або співавтором) 42 поправок до Виборчого кодексу України (№3485). 

Зв'язки авторів поправок

Найчастіше разом поправки подавали Мар'ян Заблоцький і Тарас Тарасенко – 15 разів. На другому місці – подружжя Наталія Королевська та Юрій Солод (14 спільно поданих поправок). Третє місце поділили тандеми Заблоцький-Марусяк і Марусяк-Тарасенко – 11 разів. Згадані нардепи пропонували поправки переважно до закону про азартні ігри. 

Усі зв’язки зі співавторства ви можете побачити на інтерактивній мережі внизу. 

Перейдіть за цим посиланням, щоб побачити мережу зв'язків в окремому вікні в більшому розмірі 

Утім, зауважимо, що Олег Марусяк має доволі мало зв'язків з іншими нардепами, тому на графіці нижче ви не побачите його вузол з великим діаметром. У цьому випадку діаметр вузла визначається, враховуючи зв'язки з іншими депутатами. Найбільший рівень вузла (22 зв'язки) належить Анні Пуртовій (“Слуга народу”), на 2-му місці – Олексій Гончаренко, у якого 18-й рівень. З-поміж “батьківщинівців” – Іван Крулько (14 зв’язків), з депутатів ОПЗЖ – Віталій Борт (12-й рівень), а також Антон Кіссе з групи “За майбутнє”, у котрого теж 12 зв’язків. Значна частина нардепів (35 зі 135-ти) має нульовий рівень через відсутність зв'язків з іншими авторами. Наприклад, до цього списку входить уже згадуваний Кальченко, який самостійно подав 47 поправок. 

З-поміж представників “Голосу” найбільший рівень має Володимир Цабаль через кооперацію з іншими нардепами за поправкою №257 (щодо Рахункової палати) до проєкту закону №2144 (зміни до бюджету на 2020 рік), де співавторами стали 13 депутатів. 

На графіці неозброєним оком видно декілька скупчень. Згори є скупчення блакитних вузлів – це народні депутати від “Європейської солідарності”. Ця група майже не контактує з іншими нардепами. Єдиним винятком є Руслан Князевич, який має контакт із Тарасом Батенком і Романом Лозинським

Унизу графіки можна побачити тріо – Марусяк, Тарасенко й Заблоцький, але їхні поправки націлені лише на один законопроєкт – про азартні ігри, й у співавторстві вони перетинаються тільки між собою. Зауважимо, що Ірина Луценко має забарвлення “позафракційної”, оскільки вона склала мандат. 

Графіку створено в Gephi за допомогою алгоритму Фрухтермана-Рейнгольда (Fruchterman-Reingold) для малювання графіків. Величина вузла (кола, або нардепа) визначається за обрахунком рівня (degree) – на нього впливає кількість зв'язків, тобто в цьому випадку співавторство поправок з іншими нардепами. Нардепи, які склали мандат, забарвлені в колір позафракційних депутатів. Ідеться, наприклад, про Ірину Луценко та Ольгу Бєлькову 

На графіці нижче, як і на інтерактивному графіку вгорі, також видно декілька угруповань з представників “Слуги народу”. Одна група схильна співпрацювати з членами інших фракцій та депутатських груп. Вона сполучена із сусіднім утворенням за посередництва Анни Пуртової.

На графіці також чітко видно так звану “групу Коломойського”: зв'язки між цими нардепами теж у своєрідному вакуумі й не виходять за межі цих контактів. Їхній зв'язок обумовлений поправкою №48, котра має 8 авторів, до закону про ринок землі №2178-10 (нагадаємо, що було затверджено лише 9 поправок з-понад 1 400 тих, за які голосували). Поправка №48, про котру доповідав Ігор Фріс, стосувалася “земельного сервітуту” – “права проїзду і проходу до належної земельної ділянки”. Фріс був автором поправки №3017 до цього закону (виправлення технічної помилки в нумерації Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно"). Фріс і Матусевич подавали разом поправку №222 до проєкту закону №1031. Бужанський ще подавав технічну поправку №285 щодо діяльності органів суддівського врядування (№1008). Дубінському разом з колегами належить також комітетська поправка №723 (про конкурсну комісію при Кабміні) до закону про азартні ігри. 

Зіновій Андрійович також подавав поправку №209 про сплату акцизного збору до місцевих бюджетів до закону №2144 (зміни до бюджету на 2020 рік) і №48 до №2178-10 про ринок землі. Його поправку стосовно акцизного збору (№209) комітет відхилив. Але під час засідання 14 листопада 2019 року автор наполягав на її голосуванні, пояснюючи, що вона є вигідною для мажоритарників, бо йдеться про соцекономрозвиток. Нардеп Юрій Кузбит, член бюджетного комітету, під час засідання сказав, що вона суперечить кодексу та що її ухвалення зменшить надходження й видатки Державного дорожнього фонду на 7,7 мільярда гривень.

На загальному графіку вгорі видно, що Олексій Гончаренко найчастіше подавав поправки не разом із представниками фракції “Європейська солідарність”. Загалом він подав 7 поправок, але високий рівень зв'язків спричинений, зокрема, поправкою №257 щодо змін до Бюджетного кодексу (№2144) стосовно Рахункової палати (збільшення кількості її членів з 9-ти до 13-ти, допризначення чотирьох членів Рахункової палати, вікове обмеження до 65 років для посади голови тощо). Авторами цієї поправки стали 13 нардепів із шести фракцій і депутатських груп. 

Частина загальної мережі. На ній відфільтровано нардепів, чий рівень зв'язків дорівнює нулю 

Олексій Гончаренко та Сергій Алєксєєв разом з депутатами з групи “За майбутнє” Віктором Бондарем і Дмитром Лубінцем подали поправку №191 про оскарження підозри до закону №1009. 

Нагадаємо, що раніше ми аналізували, хто з-поміж нардепів подавав найбільше поправок і які з них були враховані: Як нардепи Ради-9 подавали поправки.

Як ми визначали авторів поправок? Ми завантажили з порталу відкритих даних Верховної Ради всі голосування за поправки, які відбулися за час каденції Ради-9, та виокремили ті, які виносили до зали засідань для голосування та які набрали 226 голосів. Після цього, оскільки відсутні інші зручні способи, ми, аналізуючи порівняльні таблиці до 2-го читання, склали список авторів проголосованих поправок.